? 互联网+行政监管模式研究_法制办

互联网+行政监管模式研究 来源: 法制办 2017-04-13

《政府法制研究》2017年第3期(总第295期)

 

 

互联网+行政监管模式研究

 

本市互联网+行政监管仍处于起步和探索阶段,在大部分行政领域,传统行政监管模式仍占主导地位,尚没有完全适应互联网+迅速发展的需要。具体而言,主要体现在如下五个方面:首先,传统监管理念亟待转变为数据服务思维;其次,分头管理体制亟待转变为开放共享体制;再次,监管边界不明亟需确立监管标准;复次,静态数据应用亟待转变为动态数据分析;最后,信息安全亟待全面保护。网络安全防控、个人隐私与商业秘密保护等都亟待加强。

互联网+行政监管模式应当从以下五个方面进行优化:其一,在监管理念上,确立大数据服务的理念与思维;其二,在监管体制上,建立政府统一开放的信息检索平台;其三,在监管范围与标准上,确立信息内容分级标准;其四,在监管方式与手段上,加强动态数据分析能力;其五,在风险防控上,完善信息提供征信系统

 


《政府法制研究》

 

2017年第3期(总第295期)

 

 

编委会主任:刘  平

编委会副主任:王天品

编委:陈素萍  陈书笋  史莉莉  王松林   赵如松  刘  莹 

地址:普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编:200021

电话:(021)63840988×1923

传真:(021)63869128

印刷:上海华教印务有限公司

印刷日期:2017年5月8日

 

 

 

 


 

互联网+行政监管模式研究[1]

课题组组长:刘志欣

课题组成员:尹乃春、常雪敏、张惠玲、罗晶、吴磊、

张佩茹、刘凯、冉琪、孙丽丽

 

从农耕时代到工业时代,再到信息时代,科技力量在不断进步的同时也在掀起人类世界的不断变革。当前,以物联网、大数据、云计算、人工智能等为基本特征的信息时代正在使人类社会发生颠覆性变化。作为时代发展的核心主体,政府需要应科技力量的进步而不断变革,才可能更好地推动社会发展,并为人类谋取福祉。

一、互联网+行政监管模式界定及主要特

(一)“互联网+”及“互联网+”行政监管的界定

2015年7月,国务院发布的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》明确指出,“‘互联网+’是把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合,推动技术进步、效率提升和组织变革,提升实体经济创新力和生产力,形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。伴随着互联网的广泛应用,学界掀起“互联网+”研究热潮。

1.“互联网+”

关于互联网+的界定,有学者认为,“互联网+”指的是依托互联网信息技术实现互联网与传统产业的联合,以优化生产要素、更新业务体系、重构商业模式等途径来完成经济转型和升级;[2]有学者从其生态性特点出发,认为“互联网+”就是通过互联网将经济社会中的各个元素连接起来,实现互联互动,从而推动产生新的生活方式和生产方式,创建新的生态系统。


[3]也有学者从“互联网+”跨界经营的破坏性视角出发,认为“互联网+”模式的实质是实体产业价值链环节解构,并与互联网价值链“跨链”重组的共生现象,是两条原本独立的价值链条的若干个价值创造环节进行融合,通过对原有产业及市场基础进行创造性破坏而增强企业竞争力。[4]

尽管学者的界定莫衷一是,但大致而言,“互联网+”具有以下几方面特点: 一是跨界融合。即互联网已经跨越各种传统界域,如国界、地界和业界等,从而更加快捷地实现经济领域的跨界活动,并相互渗透、融合发展;二是创新驱动。“互联网+”最突出的特点就是创新,它代表着新时代的技术革命,这本身就是创新意识的体现。依托互联网思维来寻求改变,更能发挥创新的力量;三是信息互通。信息的双向互动,是“互联网+”实现人人互通的前提条件。线上的发布与线下的反馈、线上的质疑与线下的回应成为移动互联时代的新常态;四是开放包容。“互联网+”一个重要发展方向就是把过去制约创新的环节化解掉,把孤岛式创新连接起来,它表明了互联网的开放性与包容性;五是尊重人性。“互联网+”更加强调用户的体验,将用户至上奉为一切服务的出发点。[5]

2.“互联网+”行政监管

就“互联网+”行政监管的含义而言,可以从两个层面进行理解:

第一层面是:对“互联网+”的行政监管。即将互联网作为行政监管的对象,对作为新业态的互联网+产业的监管。也即网络监管的通常含义。互联网作为新生事物出现后,面临不确定的风险,行政监管很有必要。以监管对象为标准,可以将对互联网+的行政监管分为对渠道(或技术)的监管和对内容(或应用)的监管两方面。[6]前者主要是对电信运营商、设备提供商、终端提供商等市场主体的监管;后者则是对内容提供商、服务提供商以及消费者等市场主体的监管,如对互联网金融、互联网商务、互联网交通等监管。

第二层面是:用“互联网+”的行政监管。即将互联网作为行政监管的工具,政府利用现代互联网信息技术改进行政监管手段,提高监管能力,实现更有效的监管。作为现代信息技术的集大成者,互联网不仅是一种传播工具,颠覆传统的经济关系、政治关系和社会关系的形成与连接方式;而且代表着新的价值理念和思维方式,极大改变传统运营方式。作为工具的互联网与行政监管的结合,将深刻改变行政监管的理念、主体、范围、方式等,推动行政监管的变革和创新。

课题研究将“互联网+行政监管模式”界定于第二层面的含义。课题组认为,一方面,根据课题指南研究要求中提到的:“重点需要明确行政机关可以运用互联网实施监管的领域,现有行政服务和监管手段与互联网相结合的主要实现途径和方式”,研究的指向应当更偏重于用互联网+的行政监管,而非对互联网+的行政监管;另一方面,第一层面含义上的“互联网+行政监管”几乎可能涉及到所有的传统业态与新兴互联网业态,这是实务部门与学界研究都聚焦并关注的,但其涉及较多行业领域,过于分散,不易综合研究。这一层面的研究更合适分领域开展。由此,课题研究选取了第二层面的含义。

(二)互联网+行政监管模式的历史发展及特点

互联网+行政监管伴随着互联网的发展得以逐步发展。在互联网发展早期,互联网+行政监管,主要是指政府将互联网领域作为一个新的行业领域,沿袭传统监管模式所进行的监管。国务院颁布的互联网信息服务管理办法(2000)、互联网上网服务营业场所管理条例》(2002)都是早期互联网+行政监管的成果。到了后期,专业化的互联网+资源开始有层次、多元化的融合到行政监管过程中。

大致而言,我国互联网+行政监管模式经历了三个发展阶段:

1.第一阶段:电子政务阶段

电子政务是指应用现代电子信息技术和管理理论,对传统政府进行持续不断的革新和完善,以实现高效率的政府管理和服务。电子政务也包含利用互联网技术进行的行政监管,但此时并没有独立出来。在电子政务阶段,政府对互联网的运用主要包括三个方面:一是政府部门内部的电子化和网络化办公;二是政府部门之间通过计算机网络进行的信息共享和实时通信;三是政府部门通过网络与民众之间进行的双向信息交流。[7]这一阶段以1999年的“政府上网工程”为代表性项目,以构建“电子政府”为目标,以开设政府网站为主要形式。

2.第二阶段:从“+互联网”到“互联网+”

如果说,在电子政务阶段,互联网只是物理性辅助工具,属于政务“+互联网”模式,那么,2009年大数据概念的提出,则预示着电子政务已经走过基础设施建设阶段,而走进了“互联网+”政府服务新时代。互联网+通过融合互联网思维,借助云计算、物联网、大数据等新技术,实现政务创新、互联互通、信息共享和业务协同,形成“互联网+”政务的发展模式,有力地促进了基于互联网的电子政务新模式的发展。在“互联网+”时代背景下,“互联网+”政务成为电子政务发展的新方向。国务院2014年发布的《关于促进电子政务协调发展的指导意见》、2015年出台的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》、《促进大数据发展行动纲要》、《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》等文件,都表明我国互联网+行政监管已经进入实质意义上的“互联网+”时代。对互联网的运用,已经由基础设施与技术工具的运用发展到了对其内容与理念的应用。

3.第三阶段:互联网时代下行政监管智能化趋势

互联网+并不是互联网发展的最终目标。德国工业4.0战略、美国工业互联网计划、以及中国制造2025的最终目标都指向的是“智能化”。智能化是集现代信息技术、网络技术、智能控制技术于一身,具有感知能力、思维能力、学习能力和决策能力的系统性应用。当前政府正试图综合大数据、物联网、云计算和移动互联网等为城市提供智能化的基础设施和智慧化的管理模式。如果说“+互联网”到“互联网+”是传统思维向互联网思维转变的话,那么智能化阶段则使互联网思维进化到互联网的思维。互联网思维将互联网视为思维的客体;而互联网的思维则使互联网更具智能性和主体性。大数据就如同社会大脑,借助物联网、移动互联网等将分散的“神经元”连接起来,操控互联网“社会神经”系统,使行政监管迈向智能化方向发展。这一阶段尚未成形。

(三)大数据:互联网+行政监管模式的核心引擎和主要驱动力

互联网+背景下对互联网与信息技术的使用产生了无边无际的海量数据。“按谷歌的埃里克.施密特所言,‘我们现在每两天创造的信息量相当于文明开端直至2003年人类创造的信息总和’。如今每两天我们就创造出超过5千万亿字节的数据。”[8]与传统行政监管主要监管资质与行为不同,互联网+行政监管的重要特征之一即是对大数据的掌握与驾驭,这是传统行政监管无法处理的。

大数据(Big Data)最初只是一个技术性概念,用以描述通过传统数据工具难以在短时间内搜集、分析、整理并存储的海量或巨量数据。与传统数据比较,大数据具有“5V”特征,即Volume(海量)、Variety(多样)、Velocity(快速)、Veracity(准确)、Value(价值)。有的学者从数据潜在价值角度加以分析,“大数据”之大,并不仅仅意味着容量之大,更多的意义在于:“通过这些数据的交换、整合和分析,人类可以发现新的知识,创造新的价值,带来大知识、大科技、大利润和大发展”。[9]有的学者有更深层次的洞见,认为大数据不仅仅是一项工具,更是一种理念和制度。大数据时代的到来意味着信息社会的发展进入一个全新阶段,也标志着人类信息技术有了质的飞跃,大数据是一种新理念、新思路和新工具的集合,提高了人类对数据认知、利用和创新的能力。[10]

 

 

 

 

 

表1:传统数据与大数据的比较[11]


传统数据

大数据

1

1部分数据

全部数据:基于Web网页的点击流与路径分析数据。

2

2关联数据:数据组大部分是相关的、被界定与定义的。

凌乱数据:数据组大多不是相关的或者组织过的。

3

3确定性关系:数据经常是基于传统数理统计原则存在着相关性、依附性

复杂耦合关系:数据经常是重合的、成对的,不能基于传统的理论与工具进行处理的。

4

4疑问数据的假设检验:已限定的数据结构会在已经知道的数据领域生成假设并进行检验。

具有洞察力的发现:未界定的数据结构探索会发现前所未知的关系。

5

5数据的迟延分析:数据在使用前需要被界定与、组织、核定,这一持续过程应当会导致分析迟延。

数据的实时分析:在数据被捕获时就会出现数据分析结果

 

大数据已经成为互联网+时代的最重要特征之一。随着大数据应用在商务领域取得的巨大成功,政府部门也从中获得启发,开始运用大数据进行决策支持和公共服务等。从一定程度上说,以数据集中为基础的大数据应用正在成为互联网+行政监管的核心任务,或者说,大数据应用是当前互联网+行政监管的核心引擎和主要驱动力。

二、互联网+行政监管的现状分析

(一)我国互联网+行政监管的主要政策

互联网技术的迅速发展,推动着社会与政治维度相关制度的发展。随着互联网背景下的金融、交通等新型业态所体现出的显著成效,政府开始逐步将互联网技术作为引领创新驱动发展的重要手段,并将之与传统模式加以区分。2015年3月5日,李克强总理在政府工作报告中首次提出制定“互联网+”行动计划,并正式确立其为国家战略后,“互联网+”随即在我国社会、经济等领域得到迅速推广与发展,并直接催生了许多与互联网相关的新业态。

2015年6月,国务院办公厅印发《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发〔2015〕51号),顺应大数据时代潮流,希望通过现代信息技术加强政府公共服务和市场监管,推动简政放权和政府职能转变。

2015年7月4日,国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》正式公开发布,提出了“互联网+”创业创新、“互联网+”协同制造、“互联网+”普惠金融、“互联网+”益民服务、“互联网+”便捷交通等11项重点行动,以推进互联网与各领域的融合发展。

2015年8月19日,国务院通过了《促进大数据发展的行动纲要》,从国家大数据发展战略全局的高度,提出了我国大数据发展的顶层设计,以指导我国未来大数据的全面发展。这份行动纲要也是我国促进大数据发展的第一份权威性、系统性的纲领性文件。

以《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《促进大数据发展的行动纲要》两份文件的发布为契机,国务院各部委及地方省市也纷纷制定了本地的“互联网+”行动计划与大数据发展计划,就具体区域和具体领域的互联网+与大数据应用发展提出总体思路与意见。

2016年,国务院办公厅发布了《关于促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见》,就健康医疗领域的大数据应用发展提出了指导意见,希望通过“互联网+健康医疗”探索服务新模式,激发深化医药卫生体制改革的动力和活力,提升健康医疗服务效率和质量,满足人民群众多层次、多样化的健康需求,为打造健康中国提供有力支撑。

地方省市也就本区域的互联网+与大数据应用发展制定了有关文件,如《浙江省促进大数据发展实施计划》《山东省“互联网+行动计划(2016-2018年)》《福建省促进大数据发展实施方案(2016-2020年)》、《江西省人民政府关于印发促进大数据发展实施方案的通知》、广东省促进大数据发展行动计划(2016-2020年)》、《重庆市“互联网+”行动计划》(渝府办〔2015〕210号)、《浙江省人民政府关于印发浙江省“互联网+”行动计划的通知》等。

上海市人民政府在2016年出台了《上海市推进“互联网+”行动实施意见》(以下简称《实施意见》),就顺应互联网发展趋势,推进“互联网+”思维改革创新,打造“互联网+”产业融合等问题提出了具体实施意见。《实施意见》要求在21个重点领域实现互联网+的融合。这21个领域包括:互联网+研发设计、互联网+虚拟生产、互联网+协同制造、互联网+供应链、互联网+智能终端、互联网+能源、互联网+金融、互联网+电子商务、互联网+商贸、互联网+文化娱乐、互联网+现代农业、互联网+新业态、新模式、互联网+众创空间、互联网+交通、互联网+健康、互联网+教育、互联网+旅游、互联网+智能家居、互联网+公共安全、互联网+城市基础设施、互联网+电子政务等。

毋庸置疑,在互联网时代里,政府行政监管通过与互联网+及大数据应用的结合,实现网络化公共服务模式创新,提升公共服务能力,建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制,是时代要求,也是必然趋势。以大数据应用为驱动的互联网+融合对于行政监管而言,不仅是实践模式创新,也必将推动理念与思维创新。

(二)上海市互联网+行政监管的主要实践

在以大数据应用为驱动的互联网+融合背景下,上海市互联网+行政监管在环境保护、交通运输、食品安全等领域已经进行了较多探索,并形成了一些具有代表性的模式。

案例一:上海PM2.5空气质量监测数据的发布机制[12]

自2012年起,上海市开始发布PM2.5监测数据,从位于黄浦、静安、普陀、徐汇、虹口、杨浦、浦东等区的普陀监测站、卢湾师专附小、虹口凉城、杨浦四漂、静安监测站、徐汇上师大、浦东川沙、浦东张江、浦东监测站、青浦淀山湖等10个经环境保护部认定的空气质量监测点位(国控点)发布全市PM2.5平均浓度。其中,青浦淀山湖为对照点,不参与全市整体空气质量水平的评价;其余9个点为评价点。上海市民可以登录上海市环境监测中心网站查询各国控点及全市平均的最近小时浓度值、最近24小时浓度均值和最近24小时浓度变化趋势图。

案例二:上海地铁运营信息的实时发布机制[13]

自2013年起,上海地铁运管中心将轨道交通实时运营动态搬上手机。地铁乘客只需下载新版上海地铁官方电子指南(APP),就能第一时间通过手机获得上海轨道交通的最新运营、突发信息,了解哪个区段拥挤?哪座车站正在限流中?哪条线路突发故障?新版APP引入TOS三色地铁运营实时状态信息显示系统,分别用绿、黄、红三色表示当前线网畅通、拥挤(限流)、中断等信息。只要乘客在线开启APP,就可以了解全网各条线路的即时运营状态,如:哪个区段正在拥挤,哪座车站正在限流等。特别是当遇到故障等突发情况,乘客可据此临时改变出行路径或出行计划。同时,软件还用文字辅助告知最新的运营动态,方便乘客用户的使用。

除了首次提供运行实时动态查询外,APP还能帮助乘客寻找最近的站点、最近的地铁无障碍设施、厕所、ATM取款机等站内服务便民设施,辅之以车站街区图、部分线路车站站厅图,并提供运营及车站周边相关的服务增值信息,如书店、自助照相机、便利店等,为乘客提供查询指引,并进行精确查找。

案例三:上海市食品安全信息追溯查询平台的应用[14]

随着《上海市食品安全信息追溯管理办法》于2015年10月1日正式实施,与之配套的全市统一的食品安全信息追溯平台也正式上线运行。上海市食品安全信息追溯平台作为《上海市食品安全信息追溯管理办法》的实施载体,由政府为主导、上海仪电智能电子有限公司承担建设和运营维护工作,同时要求企业生产经营者利用信息化技术手段,把食品信息进行上传,实现食品来源可追溯,去向可查证,责任可追究。追溯平台建立了覆盖食品种养殖、生产加工、仓储物流、终端销售、检验检测、政府监督、企业管理、查询验证等各环节的监控体系;通过平台,消费者可以追溯到粮食、畜产品、禽产品、蔬菜等四大类13个品种食品或食用农产品的来源信息。

(三)本市大数据应用的基本特点

1. 互联网+及大数据应用政策法律框架初步建立

就互联网+及大数据应用而言,国家和地方层面出台了一系列的相关文件,一方面支持其创新发展,另一方面也能够加强监管。

国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《促进大数据发展的行动纲要》等文件为上海“互联网+”行动计划与大数据发展提供了基本框架。上海市人民政府于2016年出台的《上海市推进“互联网+”行动实施意见》,就“互联网+”产业的融合等问题提出了具体实施意见。在食品安全、交通、金融等领域,上海市也先后出台了《上海市食品安全信息追溯管理办法》(2015)等政策法规文件。应当说,本市在互联网+及大数据应用的政策法律框架已经初步形成。

2.大数据理念在政府监管领域得到普遍接受

互联网+的最重要特点在于大数据的应用。大数据模式要求政府通过对数据的整合和分析,对传统行政领域及互联网+新业态进行更为有效的监督和管理。就目前的情况而言,上海市在大数据应用方面已经深入到各个领域,涉及到上海市及各职能部门。各政府部门通过多渠道获取数据,提高政府数据质量,积极建立管理与服务平台,通过互联网平台的不间断监管,共享信息和数据,加强监管的实效性和有效性。

3.大数据技术在政府监管领域得以基本应用

早在2012年,上海市政府就率先推出了全国首个开放数据门户——上海市政府数据服务网,正式对外提供一站式的政府数据资源。上海市政府数据服务网于2015年升级为2.0版。政府数据资源的开放内容现已基本覆盖各部门主要业务范围,涵盖经济建设、资源环境、教育科技、道路交通、社会发展、公共安全、文化休闲、卫生健康、民生服务、机构团体、城市建设等11个重点领域,累计开放数据资源共470项。[15]

在国家和地方政府的大力推动下,随着行政审批体制改革的深化,为了解决放松事前审批后遗留的事中事后监管问题,也为了切实解决群众所关心的民生问题与社会难题,大数据技术在政府监管的许多领域都得到了较好的应用。如上述的上海PM2.5空气质量监测数据发布、上海地铁运营信息实时发布、上海市食品安全信息追溯查询等数据平台的建立。这些数据平台的建立,为政府数据分析与满足市民需求提供了大量的一手数据。

4.社会力量参与得到一定程度体现

在政府大数据应用过程中,社会力量参与得到了不同程度的反映。如在食品安全领域,作为上海市级的统一平台,上海市食品安全信息追溯平台是由上海市食品安全办公室与上海仪电集团共同筹备与建设,同时有企业生产经营者参与食品信息提供。追溯平台依托仪电集团在感知层、网络层、平台层、应用层具有的行业领先的解决方案和综合整合能力,实现食品追溯全生命周期与食品追溯物联网技术双覆盖。[16]在互联网金融领域,2015年8月成立的上海市互联网金融行业协会,为互联网金融行业的自律提供了平台。该协会对维护上海互联网金融行业的健康发展,为上海国际金融中心建设作出积极贡献。互联网技术对于公众的巨大吸引力,也促使包括社会组织、企业、及公众自愿参与到互联网的监管中,发挥社会监督作用。

随着互联网技术的迅速发展,大数据已经在上海市的商务、金融、交通、食品安全、环境保护等诸多领域得到了非常深入而广泛的应用。就互联网+商务、互联网+金融等领域而言,大数据应用所带来的影响是颠覆性的。但不可否认的是,大数据应用在给公众带来日常生活、工作便利的同时,也对政府行政监管提出了更高要求。

三、互联网+行政监管模式面临的挑战

总体而言,本市互联网+行政监管仍处于起步和探索阶段,在大部分行政领域,传统行政监管模式仍占主导地位,尚没有完全适应互联网+迅速发展的需要。具体而言,主要体现在监管理念、监管体制、监管范围与标准、监管手段、监管风险防控等五个方面。

(一)监管理念问题:传统监管理念亟待转变为数据服务思维

互联网+行政监管不仅仅是现代信息技术运用到监管上,更是一场深刻的观念革命。当前的互联网+行政监管仍然有较多的传统行政监管理念,而未转变为运用大数据为政府决策及公众需求服务的思维。这一问题集中体现在两个方面:

1.大数据思维有待强化

互联网+时代的社会生活多元化、社会需求多样化和社会事务动态化等问题,要求政府行政监管改变以往强调和倚重社会事物因果关系及个人直觉和经验的状况,走向依据数据分析进行科学决策的轨道上。这要求政府从根本上改变以往的行为观念,改变“我们认为”的直觉思维,养成“数据怎么说”的思维方式,由以往对事物间因果关系的探索转向了相关关系的渴求。[17]如何在思辨维度的因果逻辑与机械维度的相关性统计两者之间作出选择,对政府而言是一个艰难且必须攻克的挑战。[18]

虽然我国的数据资源较为丰富,但由于长期缺乏数据文化,收集、分析、使用数据的意识淡薄,使得我国的数据资源缺少系统性与连续性,很多数据缺少长期积累,难以从历史对比中发现与寻找规律。长期以来,政府决策更多依赖于经验和直觉,用数据描述事实、追求数据决策的意识不强,大概重于精确、因果关系重于相关关系、预防重于预测成为治国理政的惯习。[19]

2.服务意识的不足

互联网+时代的到来彻底改变了信息传播与信息交换的方式,人人都是数据与信息的制造者,信息平权的现象日益凸显。大数据的高度开放性为公民参与、公民监督提供了有效的平台,政府权威不再源于对信息的垄断和控制,而是来自民众内心的支持和拥护,行政指令导向的传统管理模式逐渐转变为供给导向的公共服务模式。[20]但是,当前行政监管更多延续了传统模式,监督与管理合一,监管与服务不分,强调监管轻视服务,已经成为制约互联网+发展的关键因素。

(二)监管体制问题:分头管理体制亟待转变为开放共享体制

传统行政监管体制受到业态的时间、地域和领域的限制,而互联网+则可以打破这种界限。但就目前的情况来看,本市互联网+行政监管体制尚未突破传统行政监管的界限。

1. 组织体系的多头管理障碍

传统政府组织结构是科层制的官僚组织结构,其显著特征是纵向等级管理与横向分工合作相统一。层级化、区域化的部门分工组织体系,使行政监管都在确定性、规定性的框架下运行,行政监管部门严格按照“定职能、定机构、定编制”的模式进行执法,不得突破地域、职能和部门的桎梏。“分而治之”的多头管理体制使管理职能分散在多个部门。条块分割式的行政管理和按部门利益划分的治理模式在互联网+时代也得到了延续,从而使大数据应用事实上形成了一个个的信息孤岛,违背了互联网开放、互联互通的本质,难以适应互联网+对开放性、共享性和扁平化监管的要求。

2.监管主体体系的相对封闭性

在传统社会中,政府独立掌控着全社会的大部分信息,其信息管理具有相对的独立性与封闭性。在大部分情况下,政府并不需要与社会、公众共享信息。大数据时代来临后,社会领域产生、使用更多的信息。在技术层面,企业的能力远远超越政府,其经常可能掌握并控制大量的社会信息,有些信息甚至政府都并不掌握。相比之下,政府往往只能通过有限渠道获取信息,因此,政府部门对信息实现全范围、全流程监管基本不具有可行性。监管主体和监管对象之间对于信息控制的强弱正在发生着变化。此时,政府体系在信息控制方面的相对封闭性,只会使行政监管能力、效率低下;开放意识的缺失,只会使监管主体体系在大数据时代处于不利地位。

(三)监管范围与标准问题:监管边界不明亟需确立监管标准

监管范围与标准是互联网+行政监管的基础。行政监管范围是监管主体对监管对象实施监管的权力边界和职责范围,包括监管对象范围和监管职能范围;行政监管标准是指监管主体在监管范围确定的前提下,对监管对象实施监管的程度,也即是否适度监管或有效监管的问题。违反监管范围的就是监管弃权和监管越权;违反监管标准的则是监管过度和监管不足。监管范围与监管标准方面的问题包括:

1.监管范围边界不明

一方面,监管对象范围变化不定。具体体现在三个层面:第一层面是监管业态上。互联网+使新业态不断涌现,就各省文件而言,其互联网+的领域也各不相同。如《山东省“互联网+行动计划(2016-2018年)》(2016)涉及10种新业态《重庆市“互联网+”行动计划》(2015)涉及15种新业态、《浙江省“互联网+”行动计划》(2016)涉及16种新业态、《上海市推进“互联网+”行动实施意见》(2016)则涉及21个重点领域等。这些不断涌现的互联网+新业态在很多方面都突破了现有法律法规的限制。第二层面是监管内容上。传统监管主要是以行为为标的的,互联网+行政监管既拓展了传统监管的行为标的,如国家网信办《互联网信息搜索服务管理规定》(2016)所规范的信息搜索服务行为,也超越了传统监管的行为标的,使信息成为独立的监管标的,如对于有害信息的认定与捕捉等。同时,互联网+行政监管还扩展了监管的时空范围,既有追溯源头、风险预测的监管,也有突破领域和部门限制的跨界监管等。第三个层面是监管对象上。由于互联网突破了时空桎梏,因此,其所涉及的范围往往非常广泛,参与主体也远多于传统领域。互联网新业态往往涉及产业链生态体系上下游的各种主体,包括电信运营商、手机制造商、互联网企业和应用服务提供商、设备制造商、网络服务商、研发设计企业和软件开发者等众多主体。监管对象关联主体的增多,就使得行政监管面临着许多困难。另一方面,监管职能范围难以厘清。互联网新业态往往涉及到处于互联网产业链上下游的众多媒体、金融、电商、教育、医疗、交通等行业的各类主体。监管对象的增加,使得政府相关部门纷纷牵涉其中。此时,参与监管的政府部门的职责界限将易于交叉重叠而难以厘清。

2.监管标准难以确立

互联网+在带来巨大创新的同时,也带来高风险。如何既能实现创新发展,又能有效规避风险、实现最优监管目标,最大限度提高监管效益,这就涉及监管标准问题。但监管标准如何确定,各地应当如何体现差异,目前并没有相关标准。就目前讨论最多的互联网+交通而言,虽然国务院办公厅、交通运输部等7部门先后发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国办发〔2016〕58号)、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(2016)等文件,但这些文件中都保留了各地根据国家规定、结合本地实际制定具体实施方案的规定。这表明,互联网+创新发展的不确定性,决定了制定、评估监管标准仍存在一定困难,要建立体现区域发展水准的动态监管标准仍有待时日。

(四)监管方式与手段问题:静态数据应用亟待转变为动态数据分析

大数据时代的特点之一在于可分析和使用的数据之大是前所未有的。但这并非大数据时代的根本特征,超大量数据存在的最终目标在于:通过“大”数据交换、整合和分析,来发现新的知识,创造新的价值。大数据应用的重点应当在于数据分析,而非数据本身。就此而言,行政监管方式与手段并不能适应互联网+需要。互联网新业态打破地域、领域限制,实行跨界、跨域经营,传统部门分工下监管的单一性、单向性、分段监管已经难以实现有效监管,要求善于运用大数据、云计算、物联网等信息技术,建立全方位、全流程、全覆盖的信息监管数据平台,逐步实现联合监管、网状监管、及线上线下一体化监管。

随着行政审批制度改革的深入,我国监管方式已经开始由注重主体资格严格准入的传统事前监管,转向重视事中事后监管的方式,但是传统监管方式仍然存在着极大惯性,并限制着互联网+的创新与发展。一是刚性监管有余,柔性监管不足。行政监管仍然较为注重行政许可、行政处罚、行政强制等刚性手段,对能够体现互联网+特点的行政指导、行政合同等柔性手段运用不足。面对信息技术及其产品在政府领域的广泛采用和深度应用,传统监管方式与手段的局限性十分明显,不能适应信息社会的复杂性,需要建立一种更为弹性、灵活的监管模式。二是强调静态监管,忽略动态监管。互联网+背景下主体行为千变万化,经济社会环境瞬息万变,静态信息监管方式难以适应互联网+下收集新资料、制定新方案、实施反馈、调整新方案的动态监管需要。这些问题,要求政府行政监管方式要从静态数据应用转向动态信息分析,充分利用动态信息进行数据分析,并合理呈现数据分析结果。

(五)风险防控问题:信息安全亟待全面保护

互联网新技术革命也可能带来破坏性风险。在虚拟空间,因互联网+的跨界性、开放性、创造性、共享性等特点,其所带来的风险可能远比实体空间严重,因此,需要对信息安全予以全面关注。

1.网络安全防控有待加强

互联网突破地域、组织、技术界限,整合政府、社会组织、企业、公众等多种资源,形成跨区域、多领域、网络化的协作平台。随着互联网与传统行业的深度融合,信息系统将更加复杂,各种数据海量增长,如何确保系统与数据安全,都亟待政府予以关注并加强防控。基于互联网的网络入侵、网络攻击等活动,也时时威胁着通讯、交通、金融、能源、军事等领域基础设施的安全。互联网时代的到来,使人类在技术层面、社会层面都面临着更为复杂的网络安全环境,也形成更多的网络安全问题。

2.个人隐私与商业秘密亟待加强保护

与此同时,个人的社会行为被高度数字化,个人网上浏览记录、消费记录、通话记录等信息足以勾画出个人的主要社会活动图像及行为特征,这些数据随时可能影响及个人隐私与商业秘密。[21]企业在商业化应用中,也可能很便利地对公民信息进行收集和贮存,互联网的特性使得分享、复制、传播变得异常快捷。此时,个人隐私与商业秘密保护将日趋重要。在政府强调数据开放与共享的同时,必然要综合考虑个人隐私、商业秘密、及社会安全、国家安全等因素,并努力发现这些因素之间的平衡点。

四、互联网+行政监管模式的国内外经验及启示

(一)国外互联网行政监管模式经验

1. 新加坡地面交通网络规划系统

新加坡由于国小人多,在地面交通方面面临着严峻的挑战。道路占据了12%的国土面积,同时,陆路交通局每天要处理1200万次公共交通票务交易。新加坡希望它的人口由2010年的510万人增长到2020年的620万人,再加以每年1000万的游客,新加坡的地面交通承担着巨大压力。为了解决这一问题,新加坡政府于2008年投入500亿美元实施了地面交通智能计划,来拓展它的地面交通网络。优化智能计划,首当其冲的问题即是:陆路交通局的信息基础设施问题。虽然陆路交通局拥有大量的数据,但是采取传统的方法处理数据需要花费超过20个小时的时间,而且其能够分析的数据仅限于最近三个月的数据。[22]

因此,陆路交通局决定首先建立数据仓库,运用大数据来改善地面交通规划能力与决策能力。“陆交局的陆路交通网络规划系统使用地理信息系统科技,了解乘客的出行习惯及规律。当局的规划人员能根据所得到的数据进行分析,相应调整主要陆路交通政策。陆交局采用这项科技后,取得的成效显著。尽管本地每日的平均巴士乘客人数,以每年10万人的速度增长,但巴士持续拥挤的次数却减少了六成。巴士的平均等候时间也减少三至七分钟。”[23]基于大数据支持的地面交通网络规划系统使得陆路交通局可能将原本需要花几个小时才能完成的46亿个数据的分析仅在几分钟内就完成了。[24]

新加坡陆路交通局决定开发的大数据系统被称之为“地面交通网络规划系统”(PLANET),由政府、企业、技术部门共同研发,能够处理公共交通事务三年的46亿个数据。陆路交通局与威普罗公司(Wipro)共同进行设计与实施,并选择天睿公司(Teradata)建设数据仓库、Informatica公司进行数据集成和监控数据质量、SAP-BO公司负责数据分析技术。

在实施过程中,工作重心在于数据仓库基础设施的调度与元数据模型的限定;数据转换部分接受各种来源的数据,并且允许分析人员使用实时数据构建方案;数据质量监控过程则确保数据的完整性、准确性与持续性。

地面交通网络规划系统大大提升了地面交通数据的储存能力、处理能力,使使用者可以快速便捷地进行政府评估、方案分析、优化资源模型等工作。具体而言,包括规划、验证、改善地面交通政策;定位交通设施,如座位和候车亭等;优化运行方式,如乘客载荷与乘车频度;支撑陆路交通局基于度量标准的规制框架等。

2. 美国联邦政府数据平台[25]

美国是世界上互联网普及率最高、技术最发达的国家。2001年之前美国的互联网监管是松散式管理,鼓励竞争,促进发展。911之后受恐怖袭击影响,开始注重安全,加强干预。

作为“美国历史上对高科技最感兴趣的总统”,奥巴马总统在就任不到两个月时,就任命了联邦政府的首席信息官——维伟克.昆德拉,并要求其为联邦政府建立一个统一的数据开放门户网站——Data.Gov,全面开放政府拥有的公共数据。尽管总统已经表态,但这项工作的难度是显而易见的。昆德拉面对的是联邦政府的15位内阁部长,70多个独立机构的局长、主任和主席。实施过程中,原始数据、数据安全、数据质量、数据粒度、数据价值等问题都引发了许多争论。

在网站定位方面,争论的关键问题在于:Data.Gov网站应当是一个数据集散地,还是一个既提供数据又提供专门的分析工具?即便是集散地,也有虚实之分,是一个真正的数据仓库,还是一个数据索引库,源数据仍然保存在各个部门?

很多人认为Data.Gov应该是一个真正的数据集散地。但昆德拉主张:联邦政府的部门太多,难以维护,Data.Gov网站应该是个索引库,各个部门仍然是各自数据的真正所有人和维护人。但用户从索引的链接跳跃到实体的数据,点击鼠标的次数不能超过3下。

昆德拉坚信开放数据是正确的方向,因此,他决定回避各级官僚的反复讨论,而将开放作为一种价值观来付诸行动。于是,他决定重点突破,先从一些没有争议的数据开始,并快刀斩乱麻,尽快推出一个技术平台。2009年5月21日,距离奥巴马签署《透明和开放的政府》整整120天,Data.Gov上线发布了。

Data.Gov按原始数据、地理数据和数据工具三个门类组织开放的数据。上线的第一天,即使包括地理数据,这个新生网站上也仅仅只有47组数据、27个数据分析工具。

随后的8月26日,Data.Gov一次性新增了178项原始数据,并先后加入了数据的分级评定、高级搜索、用户交流以及和社交网站互动等新功能。用户可以在网站上直接向联邦政府建议开放新的数据,而相关部门必须给出回应,若不同意开放,也要列出理由。从2009年5月至12月,Data.Gov共收到社会各界约900项开放数据的申请,联邦政府最后回复:16%的数据立即开放,26%将在短期内开放,36%将计划开放,还有22%因为国家安全、个人隐私以及技术方面的限制无法开放。

2009年12月,联邦行政管理预算局发布了《开放政府的指令》,命令各个联邦部门必须在45天之内、在Data.gov上至少再开放3项高价值的数据;2010年2月,阳光基金会对政府各部门开放的高价值数据做了一次全面的评估,它直接批评11个机构对于开放数据的消极态度,并对数据的格式和质量提出了十分具体的建议。随着这种从上到下、由外至里的高压态势,数据开放的步伐开始逐步加快。

2010年5月21日,Data.Gov上线发布的一周年纪念日,联邦政府开放数据的总数达到了27万项。截至2011年12月,Data.Gov上共开放了原始数据3721项、地理数据386429项。

(二)国内互联网行政监管模式经验

1.广东南沙危险化学品监管的大数据应用[26]

2015年天津港“8·12”事故发生后,全国各地纷纷对危险化学品加强了监管。广东省南沙检验检疫、海事、港务三部门共同组织开展了危险货物专项整治联合行动,深化“三互”(信息互换、监管互认、执法互助)机制,建立完善自贸区危险货物大数据库,防止危化品安全事故发生。

传统上,口岸管理部门依照各自职能对口岸危险货物实施监管,危险货物信息进入各自系统未能形成互联互通。由于彼此的职责和监管重点不同,监管互认、执法互助相对薄弱,容易产生监管盲区。为打破“信息孤岛”,南沙检验检疫、海事、港务三部门在“三互”备忘录的基础上,依托“智检口岸”平台,逐步实现三方自贸区危险货物监管信息系统对接,实现信息互联互通,共享共用。全面掌握南沙自贸片区各口岸从事进出口危险货物生产、经营的企业、人员、车辆、船舶等情况,通对船舶、货物、危险特性等共同申报内容的比对保障信息的准确性和真实性,建立自贸片区危险货物信息化大数据库。此外,在“智检口岸”公共服务平台推出“危险化学品在线与判断”功能,企业可通过互联网对危化品进行预判断,有效防止漏报、错报的同时为企业节约通检时间和成本。运用“智检口岸”实施风险管理,通过口岸危险货物信息大数据比对分析,自动设定抽批规则,提高查验的针对性和有效性。

对于企业申报的每一批货物,检验检疫部门都会相应地进行抽检。同时,对于企业申报的信息,上述三个部门会进行比对,如果数据出现异常的话,相关部门会对其进行重点查验。通过三方监管数据互联,实现危险品船舶靠泊作业、货物装卸和储存、出入境全过程的闭环式监管,以数据流和信息流贯穿整个危险货物监管链条,实现对危险货物进出口的全流程覆盖。

2.广西柳州运用互联网+北斗实现全过程监管[27]

为解决城市渣土车违规行驶所造成的人员伤亡及带来的危险性,解决建筑垃圾由建委、城管、交通、规划等部门多头管理所带来的问题,广西柳州市城管执法局研发了“渣土车运输车辆卫星定位智能监管系统”,建立互联网渣土综合管理平台,对渣土运输车辆生产全过程监管,以实现渣土车运行零违章、零事故、零污染的管理目标。

2015 年柳州市启用交付的130 台智能渣土车,通过北斗卫星定位系统进行24 小时定位与监控。柳州市“渣土车运输车辆卫星定位智能监管系统”改变以往通过定点设卡、突击巡查、群众举报等方式对渣土车被动地进行管理的方式,通过“互联网 + 北斗”并导入数字城管平台的技术手段来实现,由车辆实时监控、运输过程监管、数据统计分析三大部分构成整个业务环节监管系统,利用系统的信息化手段,在执法过程中可做到车辆随时看、违规有提醒、违章能取证、处罚有依据、协查能联动、事后能统计,实现全过程管理。新型智能环保渣土车全部安装北斗卫星定位系统,车身内外装有 4 个摄像头,拥有全密封电动遮盖篷布,同时装设监控警示系统,车辆超速超载、不按规定路线行驶时,渣土管理智能指挥系统平台可操控断油、断电。

实时监控——在车辆行驶状态中可以实现实时监控:在数字城管平台可以对任意一辆运行中的渣土车进行状态查看,实时信息栏能显示当前车辆状态、当前路况和路网数据,地图可以缩放到街道级别;运输过程监管——可以在车辆运输过程中,实现运输路线监管、道路分段限速监管、区域限速监管、作业区域越界监管等诸多功能,对运输过程进行全过程监管;数据统计分析——系统可以进行车辆违规超速统计、违规倒土统计、运输趟次统计等。

3. 贵州贵阳“数据铁笼”行动计划

贵州省是国内较早制定大数据政策的省份。2014年以来,贵州省政府先后出台了《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》、《贵州省大数据产业发展应用规划纲要(2014-2020年)》、《“互联网+”行动的实施意见》等文件,明确提出建设两项云工程:一是电子政务云工程,二是智能交通云工程,同时,明确了建设任务与保障机制。

作为省会城市,贵阳市政府率先启动了规范制约权力实施的“数据铁笼”行动计划。“数据铁笼”行动计划“依托大数据产业优势加快网上政务建设,把能够纳入网络的行政权力全部纳入网络运行,通过制定统一的数据技术标准,优化、细化、固化权力运行流程和办理环节,合理、合法地分配各项职责,实现网上办公、网上审批、网上执法,权力运行全程电子化、处处留“痕迹”,让权力在“阳光”下清晰、透明、规范运行,置于社会公众的监督之下。”[28]

“数据铁笼”依托大数据产业优势,使权力运行全程数据化,倒逼行政权力部门认真履职、规范执法、优化服务,努力提升政府效能。“数据铁笼”可以说是贵阳市实行“互联网+行政监管”的一大特色,起初是在贵阳市交管局、市住建局两家单位开展试点工作,经过第一批的实验,随后又在14家单位进行了试点工作。2016年3月,贵阳市印发了《贵阳市全面推进“数据铁笼”工程建设的指导意见》、《贵阳市2016年全面推进“数据铁笼”工程建设工作实施方案》等文件,包括市政府办公厅、市教育局等在内的24个政府部门被纳入“数据铁笼”。至此,“数据铁笼”工程建设覆盖市政府所有组成部门,实施单位总数达到40家。[29]

作为“数据铁笼”的项目建设单位,上海德拓信息技术公司“提出融合政务大数据技术方案,即在不改变原有部门内多个业务系统续存的前提下,自动将各个原有业务系统中的数据实时、定时融合汇聚在统一的大数据平台之上,使得政府部门可以根据自身需要随时随地对全局数据进行分析、应用开发,甚至可以安全可靠的开放给公众。”[30]

(三)国内外互联网+行政监管的经验与启示

1.注重数据平台顶层设计

顶层设计要求政府从全局角度对大数据应用的各方面、各层次、各要素予以统筹规划,明确其核心理念与目标,并使各方面、各层次、各要素都围绕核心理念和目标展开,以集中有效资源,高效快捷实现目标。美国联邦政府首席信息官的任命,及统一的联邦政府数据开放门户网站Data.Gov的建设,都显示了美国联邦政府在数据平台建设方面充分的顶层设计思路;新加坡陆路交通局与威普罗公司(Wipro)、天睿公司、Informatica公司、SAP-BO公司在系统总体设计与实施、数据仓库建设、数据集成和数据质量监控、数据分析等方面的合作,也都显示了陆路交通局在地面交通网络规划系统建设初期就已经形成了整体性的数据平台顶层设计思路。柳州市通过“互联网+北斗”对车辆实时监控、运输过程监管、数据统计分析三大部分所进行的业务监管,也已经展现了系统性的信息化设计思维。缺少顶层设计的数据平台,往往只要加剧信息孤岛的形成,难以形成跨领域、跨层次的数据开放共享。

2.注重数据开放共享

大数据应用实践的重要特点之一即是数据的开放与共享。在互联网+背景下,数据的收集、分享、传播的方式已经发生了根本性变化。从国内外实践看,数据的开放共享是互联网+行政监管的前提条件。新加坡“地面交通网络规划系统”的数据资源包括了公共交通、交通状况、私人交通、道路状况等,其分析后的信息在政府机构与研究人员之间实现共享;美国Data.Gov也实现了联邦政府各部门原始数据、地理数据等的开放共享。在国内,广东、广西等大数据应用都是在打破“信息孤岛”基础上部分实现信息互联互通、共享共用的结果。应当说,在政府机构的信息交流合作上,国外实践积累了更为丰富的经验,在信息流动与运用方面也更为有效。

3.注重数据动态分析

大数据的应用包括数据采集、储存、分析、处理等环节。在国内外实践中,除了关注大数据的采集、储存外,政府都十分关注数据的分析与处理。新加坡的地面交通网络规划系统除了收集、储存数据外,还注意运用数据进行政府评估、方案分析,以改善地面交通政策、优化交通运行方式;柳州的渣土车监控中,也充分运用对车辆实时监控数据进行统计分析,以实现对渣土车违规超速统计、运输趟次统计等分析。应当说,大数据的采集、储存本身并非大数据应用的目标,运用数据分析与处理来解决社会难题才是大数据应用的初衷。分析发现,运用动态数据分析来解决与优化社会问题是国内外案例实践的共同特点。

4.注重与社会力量合作

互联网的双向性,大数据的采集、储存、分析、处理方式的多样性,及传播和影响的广泛性使得政府很难依赖自己的力量进行监管,因此,寻求与社会力量的合作是国内外政府进行互联网+行政监管的必然选择。新加坡陆路交通局在开发“地面交通网络规划系统”时,在设计实施、数据仓库、数据集成方面分别与世界知名的威普罗公司(Wipro)、天睿公司(Teradata)、Informatica公司、SAP-BO公司等进行了合作;波士顿政府为了解决市区交通拥堵问题,也在2015年起开始与优步合作,利用优步的乘车数据等信息大数据来优化城市交通;[31]在国内,广东省南沙危险化学品监管的大数据应用也要求危险化学品企业及时准确的申报信息;贵阳市“数据铁笼”项目也借力于上海德拓信息技术公司所提出融合政务大数据的技术方案;在深圳,其司法公共法律服务大数据战略格局的打造,也是由深圳市司法局与北京亚信数据有限公司合作完成的。[32]

五、互联网+行政监管模式的目标及优化路径

(一)互联网+行政监管的目标及原则

1.基本目标:预防到位、研判有据、查处及时、服务强化

行政监管的根本目标是实现和维护公共利益。为此,互联网+行政监管的基本目标是:利用以大数据应用为核心的互联网信息技术提高政府监管与服务的效率与效能,维护互联网+市场和社会秩序,保障经济和社会的发展。

具体而言,以大数据应用为核心的互联网+行政监管应当能够达到以下四个方面的目标,即预防到位、研判有据、查处及时、服务强化。预防到位是指大数据应用应当能够用于预防传统业态及互联网+新业态所可能引起的突发事件或者重大事故,起到避免风险与灾难的目的;研判有据是指大数据应用应当为行政决策与行政执法提供依据,使决策与执行更加科学化;查处及时是指大数据应用应当使行政机关能够更快发现问题及责任人,从而能够以最快的速度处理相关违法行为;服务强化是指大数据应用应当使政府能够为公众提供更为有效且更加精准的服务。

2. 基本原则:及时、适度、协同

为实现上述目标,互联网+行政监管应坚持以下原则:

1)及时监管原则。大数据是互联网+行政监管模式的核心引擎和主要驱动力。数据信息基于互联网背景的快速生成、传递和分享,使数据即时生产、交换、分配、应用等成为可能。市场及社会力量会利用及时、准确的数据信息快捷地提供服务,迅速占领市场。行政机关也需要充分获取和运用信息,准确了解市场和社会的即时性、动态性需求,以提高服务和监管的针对性、有效性。

2)适度监管原则。互联网+背景下的行政监管应当秉持适度监管原则,特别是对互联网+新业态。互联网+背景下的新业态具有创新性与高风险并存的特点,行政监管与否、监管程度、监管目标实现程度等都应当保持适度平衡。监管过度可能扼杀新业态的创新能力,监管不足则可能危及产业发展、导致市场秩序紊乱。在这种“二律背反”的困境下,适度监管就成为互联网+行政监管的理性选择。一方面,政府应该充分发挥市场机制、社会自治先行的作用,令市场与社会力量充分发育;当市场、社会无法解决时,政府才进行监管;另一方面,当政府需要进行监管时,应该坚持比例原则和成本收益分析,判断政府监管目标是否正当,监管措施是否可以实现监管目标,并对相关利益的侵害最小,同时考量监管措施在实现监管目标方面是否成本最低。

3)协同监管原则。互联网的虚拟性、开放性、跨界性、传播性、分享性等特点,使传统的地域与部门分头管理、金字塔式层级控制、政府垄断信息的管理体制面临着极大挑战。在互联网+行政监管模式下,政府必须打破区域、部门、层次管理的边界,形成协同治理平台;同时,必须与市场、社会主体形成更多互动,发挥其在数据采集、储存、分析方面的优势,形成协同监管和治理体系。

(二)互联网+行政监管模式的优化路径

为了实现以上目标,互联网+行政监管模式应当从监管理念、监管体制、监管范围与标准、监管方式与手段、风险防控等方面进行优化。

1.监管理念上,确立大数据服务理念与思维

在大数据应用中,数据的开放和共享是关键。以美国“开放政府”战略为代表,世界各国政府的开放意识正在逐步加强。从一定程度上说,大数据思维的核心价值观即是“开放共享”。大数据时代要求政府从信息公开走向开放原始数据,从开放原始数据到开放最小粒度数据、开放社会最需要的高价值数据,通过提高数据开放共享程度,实现社会开放共享程度的提升。

大数据思维要求互联网+行政监管在理念上应当实现三个转变:首先,克服权力本位思维,实现从管理本位到服务本位的转变。大数据分析的可能,使得政府以特定群体为指向的管理可以向细分群体的个性化服务转变。与工业4.0的个性化定制相类似,政府可能借助互联网信息技术进行一体化、精准化、智能化提供公共服务,这就要求政府摒弃以往单纯管理的意识,建立起以个性化、精准化为特征的服务意识。其次,树立互联网思维,实现经验意识、因果思维向强化数据意识、关联思维的转变。政府监管应当适应大数据应用的思维方式,学会借助互联网与大数据技术去发现问题、认识问题、分析问题和解决问题,将碎片化的数据和知识转变为整体性、结构化的信息和知识。最后,政府应当增强开放观念,确立以信息共享代替信息独占的观念。政府要打破政府与市场、社会的组织壁垒,借助市场、社会力量,建立互联网技术平台,形成开放共享的公共信息,促进闲置社会资源的利用和社会难题的解决。

2.监管体制上,建立政府统一开放信息检索平台

虽然早在2012年,上海市政府就率先推出全国首个开放数据门户——上海市政府数据服务网,正式对外提供一站式的政府数据资源,但是各级行政部门数据开放观念不够,数据提供不及时、充分,信息孤岛现象依然比较突出。行政监管部门面对互联网时,它们仍然愿意作为数据信息的垄断性拥有者,不愿意将数据在跨部门间共享,也不愿意将手中的数据与市场和社会分享,结果往往导致需要跨部门协调而决策效率不高、执行能力降低。

当前,要求行政监管部门在财政预算限制和信息资源不完整的条件下,解决“信息孤岛”、“九龙治水”、多头管理的弊端,做到正确决策、实施有效监管是比较困难的;简单的要求精简机构、构建大部制机构对于互联网+行政监管也并非最优选择。政府应当借助互联网无边界的优势,加大组织体系和机制创新,通过搭建大数据信息平台,推动各类数据信息的整合、公开和共享,提升行政监管效率,建立各部门间的协同联动机制,建立部门“跨界监管”机制,实现政府部门内部大数据的横向、纵向对接,政府、市场、社会大数据的开放共享,提升政府监管的整体效能,破解行政监管难题。

3.监管范围与标准上,确立信息内容分类分级标准

互联网时代是信息时代。互联网+行政监管的标的除了传统的行为外,如信息搜索行为,更重要的要加强对信息本身的独立监管,强化对信息及信息应用潜在风险的监管。就此而言,在监管范围与标准上,政府应当根据数据信息特点进行分类分级,制定不同的监管标准。

在以大数据应用为驱动的互联网+融合的背景下,根据政府大数据应用的特点,可以将数据分成三类:即预防性的事前数据、实时性的事中数据,及跟踪性的事后数据(以下分别称为:预防性数据、实时性数据、跟踪性数据)。在预防性数据应用模式下,政府使用数据的目的是预防性的,是为了避免重大事故的发生。在数据产生后,政府就应当对数据保持密切关注。这种数据应用是一种事先的关注,如环保部门对于危险化学品数据的监管等;在实时性数据应用模式下,政府使用的是实时性的数据,其使用数据的目的主要是发布并利用实时性数据,如PM2.5数据的发布,及城市交通数据的发布等;在跟踪性数据应用模式下,政府使用数据的目的主要是了解监管对象的运行痕迹,以便需要时可以进行监管,如食品安全回溯制度、再如渣土车监管等。

1)对预防性数据、实时性数据设置严格监管标准

政府应当根据数据信息使用的特点,对预防性数据、实时性数据、及跟踪性数据采取不同程度的监管范围与监管标准。在监管范围上,政府应当主要对预防性数据与实时性数据进行监管;在监管标准上,由于预防性数据信息安全风险高,政府对其应当设置最严格的监管标准,加强监管;对实时性数据的监管强度居次;对跟踪性数据,由于其信息安全风险低,政府监管标准可以仅保留在随时可以取得的程度。

预防性数据主要涉及的是关系到国家安全、社会稳定、国计民生、可能引发风险隐患的数据,这些数据的范围属于数据信息的一小部分。预防性数据使用的主要目的在于维护国家安全与社会稳定、保护公共利益、避免重大事故的发生等。对于这类数据,政府应当保持密切关注,并可以独享数据信息。市场、社会原则上不得掌握这类数据的整体信息。由于这类数据影响力较大,因此,政府的介入程度可以比较高,必要时甚至可以直接从市场、社会处取得个别数据信息。如对于危险化学品数据的监管、对于军事设施数据的监管等。总体而言,在预防性数据应用上,政府应当独占数据,并自行进行数据储存与分析。

实时性数据主要涉及的是与民生密切相关的数据信息,其使用的主要目的是通过发布并利用数据信息,来解决社会问题。目前大数据应用比较普遍的互联网+金融、互联网+交通、互联网+环境等领域,使用的数据信息类型主要都是实时性数据,如PM2.5数据、城市交通数据等。这类数据由于其目标在于解决社会问题,因此,政府在保持关注的同时,应当允许市场、社会共享这些数据。在大多数情况下,政府可以利用市场、社会所掌握的数据资源来解决社会问题。同时,政府也可以借助于市场、社会的力量来发布与分析数据。在新加坡、波士顿等城市交通的大数据应用中,都可能看到市场力量介入的情形。通过市场、社会的介入,既可以达到解决社会问题的目的,也可以解决政府的服务与分析能力不足的问题。对于实时性数据应用,政府可以与市场、社会进行合作,将部分数据储存、分析工作交由市场、社会来承担。

第三类数据即是跟踪性数据。与预防性数据、及实时性数据不同,跟踪性数据一般不产生重大影响力,也不为公众所关注,政府掌握这部分数据的目的主要是了解监管对象的运行痕迹,以便需要时可以进行监管,以解决社会问题。如食品来源回溯数据、渣土车监管数据等。对于这类数据,政府可以允许市场、社会掌握并储存这类数据,但保留必要时可以取得的权力。应当说,跟踪性数据数量是非常巨大的。对于跟踪性数据,政府可以将数据储存与分析工作委托给市场、社会力量来承担,一方面,减少政府数据储存与分析的工作压力;另一方面,也可能充分发挥市场、社会的力量。

2)加强对社会类数据的监管

从数据类别上,数据信息可以分为经济类数据与社会类数据。经济类数据大多与经济效益相关,而社会类数据则更多涉及民生与特殊群体权益。

对于经济类数据,政府可以放松监管强度,引导市场主体进行应用。对于经济类数据,政府应当较少介入,以避免与市场争利;应当使数据在市场充分竞争的条件下实现应用。政府仅应在数据信息受到垄断或者过度竞争的情形下介入。

对于直接与社会效益相关的社会类数据,由于其往往会使社会民生问题在虚拟空间下放大,因此,政府应当加强关注,也可以借助于社会组织、通过行业自律等方式予以应用。

4.监管方式与手段问题:加强动态数据分析能力

就目前的互联网+行政监管的方式与手段而言,政府对大数据的静态储存、收集比较多,但对于大数据的综合分析还比较少;在应用过程中,政府独占独享信息的情况比较多,但是与市场、社会的共享合作还比较少。有鉴于此,政府在监管方式与手段上,应当围绕动态数据分析进行互联网+行政监管模式建设,完善刚柔并重、多方参与、多种形式的监管体系。互联网+的复杂性决定行政监管方式与手段应当具有多样性,政府应当善用不具有强制性行政指导与行政合同形式,可以在风险预测预警、大数据分析等方面推广政府购买服务等方式。

政府动态数据分析能力可以从两个方面予以加强:一方面是加强运用数据的能力。如在房产调控中,政府对于空置率等具有说服力的数据分析及运用显然还有欠缺;另一方面,政府囿于人力、财力等方面的局限,未能有效地进行数据分析,应当采取与市场、社会的合作,与卓越的数据提供组织或者企业进行合作,在实时性数据或者跟踪性数据方面为政府提供支持,以协助政府解决社会问题。

5.风险防控问题:完善信息提供征信系统

互联网+所具有的开放共享、跨界融合等特点使得互联网+行政监管存在着诸多风险。这些风险主要体现为两个方面:

一是信息提供风险。互联网+的特点决定政府单独监管是难以为继的,必须发挥市场和社会的力量。在发挥市场和社会力量参与大数据应用中,为了避免大数据应用的风险,政府应当确保市场和社会力量提供的大数据的准确度与可信度。为此,政府应当审时度势,顺应社会征信体系建设,整合信用信息资源,加强信用监管。具体举措包括:第一,构建以统一的信用信息共享交换平台为基础,跨地区、多部门的信用联动机制;第二,健全守信激励机制。对诚实守信者实行优先办理、简化程序等激励政策,推动将申请人良好的信用状况作为行政许可的必备条件;第三,完善失信联合惩戒机制。建立行业“黑名单”制度和市场退出机制,对违法失信主体予以行业准入限制;第四,严厉打击电子商务领域失信行为。推行网络经营者身份标识制度,完善网店实名制和交易信用评价制度,加强对电子商务平台的监督管理。

二是数据平台风险。数据平台风险主要涉及数据安全问题。数据公开是互联网+时代的巨大优势,但数据公开必然牵涉数据安全问题。数据安全既可能涉及国家安全和社会安全,也可能涉及商业秘密和个人隐私等问题。此时,政府就必须平衡好数据公开和数据安全之间的关系。调查显示,2012年我国境内被篡改网站16388个,其中政府网站1802个;被秘密植入后门的网站52324个,其中政府网站3016个;大约50个网站用户信息数据库在互联网上被公开流传或进行售卖,其中已证实为真实信息的数据近5000万条。[33]这些事件在给国家安全、社会安全、商业秘密和个人隐私带来损害的同时,也动摇着网络乃至整个社会的信用体系。为充分发挥大数据的创新功能,维护大数据的正常运行,政府必须对数据安全问题予以研究,并提供充分保障。自2014年起,上海市已经开始建立网络安全风险评估机制,对数据信息技术和服务进行安全审查与评价。

六、结语

实体监管是传统时代的基本监管模式。互联网+技术的突飞猛进,牵引着政府行政监管从实体走向网络。政府原有的按线上线下划分把经营主体割裂开来的监管模式,已经不适应当前互联网+新业态发展的需要,因此,政府必须顺应互联网+发展形势,运用互联网思维,将行政监管与互联网予以有机结合,将实体监管与网络监管融为一体,实现实体监管与网络监管的有效统一,线上线下一体化管理。

 

 

编后语:课题组以社会调研、案例分析等方法深入剖析了互联网+行政监管模式,梳理归纳了上海市互联网+行政监管模式中存在的包括监管理念、监管体制、监管范围、监管标准、监管方式、监管手段、风险防控等方面的突出问题。同时,课题组介绍探讨了新加坡、美国等发达国家及国内相关地区互联网+行政监管的制度与实践。在此基础上,课题组结合上海实际,提出了建立政府统一开放的信息检索平台、确立信息内容分级标准、加强动态数据分析、完善信息提供征信系统等针对性建议,这些建议对上海互联网+行政监管模式的制度建设具有一定的借鉴意义

 

 

课题组组长简介:

刘志欣,男,现为上海工程技术大学教授。

 

(责任编辑:陈书笋   核稿:陈素萍)

 



[1]本课题是2016年上海市人民政府决策咨询研究政府法制专项课题的招标课题,由上海工程技术大学教授领衔的课题组中标。

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