? 行政复议机关共同被告问题研究_法制办

行政复议机关共同被告问题研究 来源: 法制办 2017-02-05

《政府法制研究》2016年第5期(总第285期)

 

 

行政复议机关共同被告问题研究

                  ——以上海市为例

 

复议机关面临的问题:对共同被告制度尚不理解,理念转变尚未完全到位,共同被告制度对复议机关行政行为合理性审查工作提出更高要求;共同被告行政应诉面临的问题:共同被告间答辩口径尚不统一,共同被告间举证行为效力高低问题尚待解决;行政案件审理面临的问题:法院对共同被告案件裁量标准不统一导致应诉难度加大,共同被告案件简易化审理对复议机关提出更高要求。

关于适应共同被告制度的对策:畅通沟通渠道、形成制度共识,努力推动解决适法不统一的问题;强化复议监督、注重矛盾化解,努力从源头上预防和减少行政争议;大力加强行政应诉能力建设。

关于修改共同被告制度的几点建议:适时对复议维持作共同被告制度进行效能评估,及时启动修改《行政诉讼法》、《行政复议法》的立法程序,解决复议机关“怎么做”都面临当被告的窘境;推动复议维持作共同被告制度的实践创新。


 

《政府法制研究》

 

2016年第5期(总第285期)

 

 

编委会主任:刘  平

编委:陈素萍  陈书笋  王松林  王天品  赵如松  史莉莉

刘  莹 

地址:普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编:200021

电话:(021)63840988×1923

传真:(021)63869128

印刷:上海华教印务有限公司

印刷日期:2016年6月28日

 


行政复议机关共同被告问题研究

                       ——以上海市为例

 

课题组长:宋健

兼职政府法律顾问:沈福俊

课题组成员:张坚 郭新梅 胡照青 王海燕

执笔人:王海燕 沈福俊

 

引  言

2015年5月1日实施的新《行政诉讼法》在当事人制度方面的一个重大改革,就是确立了行政复议机关在作出复议维持决定前提下的共同被告制度。新《行政诉讼法》第二十六条第二款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”这一规定,改变了原《行政诉讼法》第二十五条第二款关于复议机关只要维持了原行政行为就不会成为被告的规定。[1]这一变化实际上是我国行政诉讼被告制度的一项重大改革,也有学者认为这是新《行政诉讼法》的若干制度创新之一。[2]

新《行政诉讼法》关于复议机关行政诉讼被告制度的规定,尤其是当行政复议机关作出维持被申请复议的行政行为的决定时,将与作出原行政行为的行政机关成为共同被告的规定,对行政复议机关带来的挑战以及由此而带来的工作重点与工作方式的转变可谓是前所未有。不仅如此,2015年4月22日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《适用行政诉讼法解释》)在新《行政诉讼法》的基础上,对 《行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”作了规定,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”,“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’,是指复议机关改变原行政行为的处理结果”。这就在新《行政诉讼法》关于“复议机关决定维持原行政行为”将成为共同被告的基础上,进一步将复议机关决定“驳回复议申请或者复议请求”的情形也列为共同被告的范畴;同时,将复议机关改变原行政行为仅仅规定为“复议机关改变原行政行为的处理结果”,与2000年3月8日公布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《执行行政诉讼法解释》)中的相关规定“反其道而行之”,进一步增加了复议机关成为共同被告的概率,扩大了复议机关成为共同被告的范围。[3]

自2015年5月1日新《行政诉讼法》实施以来,“走在去法庭的路上”或者“正坐在法庭的被告席上进行论辩”成为很多行政复议机关的“新常态”,行政应诉工作量前所未有地增加,复议机关工作人员的工作压力也明显增强。根据上海市人民政府法制办公室的统计,2014年全年,上海市法院共受理上海市人民政府(以下简称市政府)为被告的行政诉讼案件仅20件;2015年1月1日至4月30日为 18件;而新《行政诉讼法》实施后,2015年5月1日至10月10日,法院受理的以市政府为被告的案件跃升至373件,其中上海市政府作为复议机关为共同被告的177件,约占案件总数的48%。[4]同时,根据北京市人民政府法制办公室的统计,新《行政诉讼法》自2015年5月1日实施至10月底,该市共发生行政诉讼一审案件8248件,同比增长近300%。以北京市政府和十六个区县政府为被告的案件大幅增长,共1576件。其中,以北京市政府为被告的案件多达313件,半年的案件量已超出此前十年总和的5倍。在上述案件中,以行政复议机关作为共同被告的案件达1287件。其中,北京市政府本级作为复议机关共同被告的案件210件,占市政府全部案件的三分之二。[5] 2015年5月1日以后案件增长速度之快,数量之多,完全超出了一般人的预想。

在新《行政诉讼法》施行后,由于法院受理案件数量增幅明显,很多复议机关需要到各级法院出庭应诉,应诉任务骤增,败诉风险增大,给出庭应诉人员带来双重压力。同时,新情况、新问题不断出现,行政应诉工作面临全新挑战。法院在新法适用过程中也面临诸多难题,如法院面对原行政行为和复议决定两个诉讼对象,应当如何安排开庭审理的顺序,如何安排举证和质证等,都是新《行政诉讼法》实施以后产生的新问题,也都处于磨合、适应的阶段。

由此可见,决定维持原行政行为的复议机关与作出原行政行为的行政机关成为共同被告制度(以下简称“复议机关共同被告制度)的确立,使复议机关的工作常态被改变,大量的工作时间被行政应诉工作所占据,工作精力与工作重点自觉地向行政应诉工作转移。更为重要的是,与原《行政诉讼法》的规定相比,复议机关经历了法律角色的重大转变。这种转变带来的是怎么样的一种变化,复议机关应当如何应对这种法律身份的变化,从而在遵从法律规定的前提下做好共同被告的工作,使新《行政诉讼法》所确立的这一新制度得到切实的贯彻实施,都是非常值得研究的话题。为此,本课题结合上海实际,对行政复议机关共同被告这一制度产生后复议应诉工作的一些变化和应对以及相关法律思考进行研究,以促进这一制度的不断完善。

一、新《行政诉讼法》实施后复议机关共同被告制度实施的基本情况

(一)案件数量呈井喷式集中增加的态势

新《行政诉讼法》实施后,从2015年5月1日至11月20日[6],法院受理的上海市人民政府(以下简称市政府)为被告的案件为461件。2015年1月1日至4月30日,为 18件。2014年全年,为20件。2013年全年,为29件。2012年全年,为64件。2011年全年,为45件。新法实施以来,市政府行政应诉案件呈井喷式集中增加态势,长期走势尚不明朗。

表1:市政府行政应诉案件增长情况表

期间

2011

2012

2013

2014

2015年1至4月

2015年5月至11月20日

市政府为被告案件数量

45

64

29

20

18

461

其中,新《行政诉讼法》实施后,市政府因复议维持作共同被告的案件共计254件,约占市政府为被告的全部479件案件的53% 。新法实施以来,市政府因复议维持作共同被告,是市政府行政应诉案件呈井喷式集中增加的主要原因之一。

表2:市政府行政应诉案件增长原因表

数据名称

市政府共同被告案件

市政府为被告案件

前项占后项百分比

数值

254

479

53%

(二)案件类型相对集中特点明显

在 254件共同被告案件中,有 165件为信息公开案件,约占共同被告案件总数的65%;其他类型案件89件,约占共同被告案件总数的35%。新法实施以来,共同被告案件涉及领域相对集中,市政府大量应诉工作集中于政府信息公开领域。

    表3:共同被告案件涉及领域情况表

 

 

 

 

 

 

(三)案件涉及全市三级法院

共同被告案件(包括二审案件)涉及全市不同审级的高、中级法院与各基层法院。其中,三中院以136件高居榜首,二中院为51件居其次,黄浦区法院以29件处于第三,市高院14件、一中院7件、浦东新区法院6件、徐汇区法院5件、杨浦区法院2件、长宁区法院1件、静安区法院1件、嘉定区法院1件。新法实施以来,市政府应诉足迹遍及全市三级法院,市政府应诉任务加重。以往从未审理过市政府为被告案件或审理较少此类案件的基层法院开始增多,市政府败诉风险大大增加。

 

表4:共同被告案件涉及的法院情况表

   

 

 

 

 

 

 

(四)第一被告相对分散且涉及面广

以区政府作为第一被告的案件169件,约占共同被告案件总数的76%,涉案的区政府有13个,占上海区、县政府总数的64%;具体是:松江区46件、杨浦区15件、浦东新区13件、虹口14件、黄浦区11件、闸北区10件、静安区10件、长宁区9件、普陀区8件、徐汇区8件、宝山区9件、嘉定8件、闵行区8件。以市政府委、办、局作为第一被告的案件为85件,约占共同被告案件总数的33%,涉及的市政府委办局的有15个,约占市政府委办局总数的25%。具体是:原市住房局34件、市规土局15件、市住建委6件、市公安局4件、市财政局4件、市卫计委3件、市公积金管理中心3件、市发改委3件、市国资委2件、市人保局2件、市交通委2件、市水务局2件、市司法局2件、市质监局自贸区分局2件、市文化执法总队1件。新法实施以来,第一被告相对分散且涉及面广,行政应诉成本在面上整体攀升。由于复议维持作共同被告,市政府随第一被告在全市三级法院出庭应诉,行政应诉成本相应急剧增加。

表5:第一被告主体分布情况表

第一被告类型

涉案数量(件)

占共同被告案件总数比(%)

涉案单位数量(个)

占第一被告单位总数比(%)

区县政府

169

67%

11

64%

委办局

85

33%

15

25%

表6:第一被告主体具体情况表(委办局)

单位名称

原市住房局

市规土局

市住建委

市公安局

市财政局

涉案

数量

34

15

6

4

4

表7:第一被告主体具体情况表(区县政府)

单位名称

松江区

杨浦区

浦东新区

虹口区

黄浦区

涉案

数量

46

15

13

14

11

(五)原告滥用诉讼权利问题显现

在254件共同被告案件中,以自然人作为原告的共有245件,以法人或者其他组织作为原告的共有9件。新法实施以来,原告仍以自然人占绝大多数。

表8:原告构成情况表

在以自然人为原告的245件共同被告案件中,涉及自然人58人,人均提起行政诉讼案件数约为4.4件。提起行政诉讼案件数量居前五位的自然人分别为:齐某某46件,约占在以自然人为原告的245件共同被告案件的18%,全部为信息公开;郑某15件,约占在以自然人为原告的245件共同被告案件的6%,全部为信息公开;朱某某12件,约占在以自然人为原告的245件共同被告案件的5%,全部为信息公开;赵某某12件,约占以自然人为原告的245件共同被告案件的5%,全部为信息公开案件;张某某10件,约占以自然人为原告的245件共同被告案件的4%,全部为信息公开。提起行政诉讼案件数量居前五位的自然人提起行政诉讼案件的总数,约占以自然人为原告的245件共同被告案件的39%。新法实施以来,少数自然人手中集聚了大量的行政诉讼案件。其均试图通过先申请信息公开再启动复议与诉讼程序的方式来施加影响,进而谋求不当利益诉求的实现,明显是个人滥用诉权而占用公共资源。

表9:自然人构成情况表

 

 

 

 

 

 

以法人或者其他组织为原告的9件案件中,信息公开案件3件、不服行政处罚2件、不服公积金强制缴存通知3件、土地征收类案件1件。其中,首次出现以律师事务所作为原告的情形,共有2件,均为信息公开案件

(六)法院裁判驳回原告诉请绝大多数

截止2015年11月20日,各级法院已审结的共同被告案件112件,判决驳回原告诉讼请求98件,约占总审结数的88%;裁定驳回原告起诉的5件,约占总审结数的5%;原告自行撤诉6件,约占总审结数的5%;纠错案件3件(其中有1件处于上诉中),约占总审结数的2%。新法实施以来,法院虽进一步加大了对行政机关的监督力度,但绝大多数都作出了对原告诉请予以驳回的裁判,原行政行为与复议决定正确率较高,本市依法行政水平正稳步提升。

表10:法院裁判结果情况表

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(七)约有六成复议维持决定引发共同被告案件

2015年5月1日至11月20日,市政府复议机关(不包括委托原市住房局所作复议案件)共作出维持复议决定230件,同期因复议维持被诉至法院作共同被告的(不包括委托原市住房局所作行政应诉案件)案件共133件,复议维持决定被诉率约为58%。新法实施以来,复议机关约有六成维持案件被诉至法院,复议多数引起应诉,复议机关工作将由复议办案与行政应诉双线作战转向连续作战,新修订的行政诉讼法对行政复议体制产生整体性较大影响。

 

 

 

 

表11:复议维持作共同被告情况表

 

 

 

 

 

 

二、复议机关共同被告制度的相关理论分析

(一)复议机关共同被告制度的法理基础探讨

从法理上看,在行政复议作出维持决定的情况下,由复议机关作共同被告的法理基础值得进一步探讨。虽然作为法律制度已经确立,但在学术探讨层面,不少学者认为:行政复议决定具有“准司法性”,其法理基础是裁判原理;基于裁判原理作出的行政复议维持决定是对原行政行为合法性的认同,并没有新的独立的意思表示,没有影响申请人既定的权利义务,所以在行政复议维持决定情况下,规定行政复议机关与原行政机关为共同被告,欠缺足够的法理支撑。

课题组认为:1裁判者被裁判,在法律逻辑上存在着混乱。行政复议制度实际上是一种法律救济,同时又是行政机关的内部层级监督。裁判者不受裁判,应是法律制度的惯例。2、共同被告必然导致共同败诉的依据欠缺。原行政行为被法院确认违法或者撤销后,相应的复议维持决定也将被法院确认违法或撤销。复议机关作出的维持决定,既没有独立的意思表示,也没有影响到申请人的权利义务,复议机关却因新的共同被告制度导致共同败诉,法律依据欠缺。3、行政成本无端增加。基于提高民见官的比率等方面考虑,新法在行政复议维持决定情形下,将复议机关列为共同被告。复议机关原本不需要参加到相关诉讼中,却因新的共同被告制度安排,在行政应诉方面的人力、物力支出成倍增加,其是否必要值得思考。4、负面效果问题显示。现有诉讼实践显示,原告借用诉讼新规,利用复议与诉讼程序滥诉,谋求其不当利益诉求的实现。在上海,以市政府和原行政机关为共同被告的案件,约有七成的案件属于信息公开领域。而大部分信息公开案件中的原告,其主要目的是以信息公开为手段,通过复议与诉讼程序空转,来实现其民事利益等方面的诉求。如我市齐某某、郑某、朱某某、赵某某和张某某五位提起行政诉讼案件数量居前五位的自然人,其提起的行政诉讼案件总数,约占以自然人为原告的245件共同被告案件的38%。他们提起的行政诉讼均为信息公开,均要经历信息公开、行政复议、行政诉讼一审二审等程序,最终谋求的是增加拆迁补偿款等不当利益诉求。又如我市闵行区51位居民针对10多年前的某地块动迁,同时向本市第三中级人民法院提起不服市政府信息公开答复的行政诉讼案,动因为新的动迁安置补偿标准比原标准有较大提高, 51位居民对多年前的补偿产生不满。在2015年京、津、沪、渝政府法制工作研讨会上,天津市法制办等兄弟省市法制机构也反映有类似问题存在,并提出了复议维持作共同被告制度设计的反向激励作用问题。不少学者也表示要高度警惕信息公开权利、复议与诉讼权利的滥用问题和行政与司法成本无端增加的问题。

(二)复议机关共同被告制度的内涵与特征

1、复议机关共同被告制度的内涵

新《行政诉讼法》第二十六条第二款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”这一条文改变了原来复议机关决定维持原行政行为只能由原行政机关作为被告的规定,从诉讼制度的角度而言,新《行政诉讼法》设立的复议机关共同被告制度是具有中国特色的一种特殊共同被告制度。

该制度的基本涵义为,当依法行使复议职权的行政机关根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定,认为被申请复议的行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当而作出维持原行政行为的决定后,复议申请人或者第三人不服该行政复议决定向人民法院提起行政诉讼时,由作出复议维持决定的行政机关和作出原行政行为的行政机关为共同被告的制度。 根据《适用行政诉讼法解释》规定对该制度进行分析,第一,“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。第二,复议机关决定维持原行政行为的,如果相对人只起诉作出原行政行为的机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。第三,在管辖上,《适用行政诉讼法解释》规定,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。第四,在审查范围上,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议程序的合法性。第五,在举证责任上,作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。这一制度要求,法院在司法审查过程中,既要审查原行政行为的合法性,又要审查复议程序的合法性,对这两个行政行为的审查必须同时进行。同时,新《行政诉讼法》第七十九条规定:“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”

2、复议机关共同被告制度的特征

被告,一般是指在诉讼活动中被原告指控并请求法院判决其承担相应责任的人,包括公民、法人或者其他组织。而行政诉讼被告,一般是指“受原告指控实施了被认为侵犯其合法权益的违法的具体行政行为,经人民法院通知应诉的行政主体”。[7] 而共同被告,则是两个或者两个以上的行政机关共同作出某一行政行为而被起诉,或者两个以上的行政机关因为作出了同一类型的行政行为都被诉至同一法院而由法院决定合并审理的情形。新《行政诉讼法》第二十七条规定:“当事人一方或者双方为二人以上,因同一行政行为发生的行政案件,或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的,为共同诉讼。”这一规定除个别表述外,与原《行政诉讼法》关于共同诉讼构成的相关规定基本相同。[8] 根据新旧《行政诉讼法》的规定,共同诉讼分为两类:一类是因同一行政行为引起的,另一种是因同类行政行为引起的。其中,因同一行政行为引起的共同诉讼,由于该行政行为不能分割,法院必须一起审理,所以学理上称为必要的共同诉讼。因同类行政行为而发生的共同诉讼,由于不是同一行政行为引起的,当事人之间不存在不可分割的权利义务关系,可以作为不同的案件审理,也可以一起审理,学理上将这类诉讼称之为普通的共同诉讼。同类行政行为引起的共同诉讼,需要人民法院认为可以合并审理并经当事人同意。[9]复议机关共同被告既不属于一般的共同被告,也不属于普通或必要的共同诉讼,而是一种基于特殊目的而设立的一种特殊的共同被告制度。

(1)复议机关共同被告制度中的被诉行政行为是两个独立的行政行为。如上所述,一般的共同被告规定被诉行政行为是某一或同一类型行政行为,而必要的共同诉讼则是诉讼由同一行政行为引起。如果根据新《行政诉讼法》和《适用行政诉讼法解释》规定的“作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”,那么,其诉讼对象就必然包括原行政行为和复议决定两个行政行为。而由于这两个行政行为并非是“同一行政行为”,而是两个适用独立程序的行政行为。如在诉讼中,复议程序的合法性必须被独立审查。“复议机关作出行政行为时的程序,与原行政行为的程序完全独立,不具有依附性,纯属于自身的程序”。[10] 因此,复议机关共同被告制度既不是必要的共同诉讼,也不是一般的共同被告,其中的原行政行为和复议决定行政行为是两个独立的行政行为。

(2)复议机关共同被告制度中的被诉行政行为是不同种类的行政行为。一般的共同被告规定被诉行政行为是某一或同一类型行政行为,而普通的共同诉讼则是诉讼由同类行政行为引起。复议机关共同被告制度中的原行政行为是复议机关审查的前提和基础,而复议决定则是对原行政行为合法性与合理性审查的结果。复议机关的复议决定与原行政行为之间是复议与被复议的关系,两者紧密联系,但却不符合“因同类行政行为发生的行政案件”,同时也不能作为不同的案件分别审理,因此,复议机关共同被告制度既不是普通的共同诉讼,也不是一般的共同被告,被诉的原行政行为和复议决定行政行为是两个不同种类的行政行为。

(3)复议机关共同被告制度是具有审理程序同一性的特殊共同诉讼。共同诉讼的审理情况分两种,必要的共同诉讼必然在同一个诉讼程序中审查,普通的共同诉讼需要法院认为可以合并审理并经当事人同意才能在同一个诉讼程序中审查。在复议机关作共同被告的情形下,复议决定与原行政行为必须在同一个诉讼程序中进行审查。追加被告、复议程序的合法性与原行政行为合法性的一并审查、原行政行为合法性共同承担举证责任以及人民法院应当对原行政行为和复议决定一并作出裁判等规定,都体现了原行政行为和复议决定必须置于同一个诉讼程序进行审理的特点。这符合一般共同被告的依法审理要求,无需法院认可和当事人同意,但明显不同于共同诉讼的审理情况,因此,复议机关共同被告制度是具有审理程序同一性的特殊共同诉讼。

(4)复议机关共同被告制度具有独特的举证责任承担方式。一般的共同被告在诉讼中都要为其做出的行政行为承担举证责任和履行其他诉讼义务,被告对自己作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。在复议机关共同被告制度中,作出原行政行为的机关的行政行为、复议机关的维持决定均是法院审查的对象。因此,根据《适用行政诉讼法解释》,举证责任分为两部分,一是关于原行政行为合法性的举证责任,二是关于复议程序合法性的举证责任。

通常认为,作出原行政行为的行政机关和复议机关是两个机关,互不隶属。但关于原行政行为合法性的举证责任,《适用行政诉讼法解释》规定:“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。”表明可以由作出原行政行为的机关实施举证行为,也可以由复议机关实施举证行为,或由两个机关共同实施举证行为。同时,“举证责任的主从关系也随具体情形的不同而有所不同”[11]。关于复议程序合法性的举证责任,《适用行政诉讼法解释》规定复议机关承担举证责任。这一部分独立由复议机关承担举证责任,包括行政复议的受理程序、行政复议的审理和决定程序的举证。可见,复议机关共同被告制度中举证情况不同于一般共同被告和共同诉讼的举证情况,其举证责任的承担方式复杂、独特。

(三)复议机关共同被告制度的功能定位

新《行政诉讼法》设立复议机关共同被告制度,其目的在于解决行政复议中维持率过高的问题。[12]原《行政诉讼法》第二十五条第二款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告”,即复议机关做出维持决定,不会成为被告;复议机关改变原行政行为,就会成为被告。实践中,受传统上“不进法院”、“不做被告”等厌讼观念影响,以及对于败诉的忌惮,尽可能不当被告已成为复议机关的一种“趋利避害”的本能选择,因而复议维持原具体行政行为成为了复议机关的普选,造成了行政复议程序形同虚设,难以达到“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权”的目的。

以上海市为例,公开资料显示2003年至2006年上半年,全市共收到行政复议申请10603件。其中,受理9580件,受理率为90.4%,不予受理614件,告知受理机关112件,以转送等其它方式处理297件。在受理的案件中,维持原具体行政行为4807件,占71%;撤销原具体行政行为289件,占4.3%;变更原具体行政行为108件,占1.6%;确认原具体行政行为违法37件,占0.55%;责令被申请人履行法定职责26件,占0.38%;申请人撤回申请1282件,占18.9%;作其他处理224件,占3.3%。[13]其中,复议维持原具体行政行为高达71%,而改变原具体行政行为的合计不到受理复议案件的7%。也许有人认为这是因为上海行政机关的依法行政水平比较高所致。而从全国的数据及其与行政诉讼维持率的对比情况看,据《中国法律年鉴》的统计显示,2010-2014年间每年行政复议案件的数量及维持率分别是:2014 年全国行政复议案件共 123859 件,其中行政复议机关作出维持决定的 73985 件,维持率为59.73%;2013年全国行政复议案件审结共计 106419 件,其中行政复议机关作出维持决定的 59465 件,维持率为 55.84% ;2012 年全国行政复议案件审结共计 91974 件,其中行政复议机关作出维持决定的 53032 件,维持率为57.66%;2011年全国行政复议案件审结总共计84387件,其中行政复议机关作出维持决定的 49941 件,维持率为 59.18%。复议维持率年均达到58.10%。而同期行政诉讼的维持率分别是:2014年22.20% ;2013 年22.01% ;2012 年20.27%和2011年 22.64%,年均维持率只有21.78%。两组数据比对,可以看出,行政复议的维持率明显偏高。被行政复议维持的原具体行政行为,只有五分之一被人民法院在诉讼中维持。行政复议制度功能虚置和目的落空的状况可见一斑。

对此,全国人大常委会法制工作机构的同志认为:“复议机关维持原行政行为,可以免当被告,客观上鼓励了复议机关作出维持决定,该撤销的不撤销,该纠正的不纠正,行政复议制度的优势没有得到很好地体现,与行政复议作为行政争议解决主渠道的定位相去甚远。”[14]  因此,如何在制度上使复议机关不要成为“维持会”,就很自然地成为了新《行政诉讼法》修订过程中的一个重要方面。

实践中,该制度的设立是否达到了设立的初衷,课题组仅以2015年5月1日新行政诉讼法实施至2015年12月31日上海市三级法院受理上海市政府因维持原行政行为作为共同被告(由上海市政府法制办作为行政应诉机构)的案件为样本:市政府因复议维持作共同被告的案件共计254件,审理完毕42件,其中41件维持了原行政行为,1件上诉。可见,就本市而言,市政府作为复议机关维持的原行政行为基本都得到了法院的支持。

三、复议机关共同被告制度的实务困境

新《行政诉讼法》颁布实施以来,随着复议机关作行政诉讼共同被告制度的不断实践,出现了许多新情况、新问题,法院、复议机关、共同被告均面临诸多挑战。课题组从法院、复议机关、共同被告三个维度,进行了问题的梳理与提炼。

(一)对复议机关面临问题的梳理

1、复议机关对共同被告制度尚不理解,理念转变尚未完全到位

长期以来,学界和实务界普遍认可行政复议具有准司法性质的观点,司法实践中一般也不把复议机关作为被告,除非复议机关改变了原行政行为。此次新修改的《行政诉讼法》使复议机关处于无论怎么作决定都要当被告的境地,由于时间短、改变大,复议机关对制度理解不够深入透彻,理念转变也未完全到位,需要调适新法实施后行政复议制度的较大转变。

理念转变尚未完全到位主要体现在以下四个方面:[15](1)尚未树立要长期“做好被告”的理念。根据行政诉讼理论和法律规定,所谓共同被告是基于两个以上行政机关共同作出同一行政行为而发生的。行政复议维持决定与原行政行为不是同一行政行为,基于不同的行政行为而成为共同被告,突破了传统的共同被告制度范畴,复议机关及其复议人员均未完全消化理解。而新《行政诉讼法》实施不久,短期内改变的可能性不大,作为复议机关要认清这个大形势,尊重法律,面对现实,认真做好被告。(2)尚未认清行政复议的定位由准司法性向行政化转变。原有的司法实践与法律规定,特别是在全国范围内推行的行政复议委员会试点,行政复议的定位更趋向于准司法化,行政复议机关相对独立居中裁决,作出的复议决定更接近于法院的裁判。新法颁布实施后,将行政复议行为界定为一种行政行为,并全面接受司法审查,使得行政复议居中裁决定位发生变化,其准司法性质不复存在。(3)尚未认清行政复议以权利救济为主向以行政监督为主的转变。新法实施前,行政复议定位准司法性,其功能以权利救济为主、行政监督次之。新法实施后,对行政复议机关的诉讼主体地位和责任义务配置进行了调整,行政复议机关在行政诉讼中与原行政机关是责任共同体,监督行政机关依法行政是其最重要的职责,监督纠错职能履行不到位同样要承担法律责任,其功能以行政监督为主、权利救济为辅。(4)尚未认清价值目标由公正转向效率。新法实施前,行政复议更多强调结果公正,许多工作机制,如复议委员会案审会制度,强调通过借助“外脑”保证复议结果的公正。新法颁布实施后,复议机关需要关注监督职能的充分发挥,需要更加关注行政监督效率的有效提高,以适应新法实施后司法对行政复议行为的强有力监督。

2、共同被告制度对复议机关行政行为合理性审查工作提出更高的要求

所谓行政行为合理性,是指行政机关在其法定的自由裁量范围内所作的行政行为是否准确、适当。在我国,行政机关与司法机关有各自的职能分工,人民法院依法行使行政审判权,一方面对违法行政行为予以撤销,另一方面也对行政机关在法定权限内行使行政权予以尊重。但面对行政权的日益扩张,为了更好保护行政相对人的权利,新《行政诉讼法》在对行政行为坚持合法性审查基础上,对合法性原则的内涵作了扩大解释,将行政机关因滥用自由裁量权而导致明显不当的行政行为也当作广义上的违法行为予以审查。该立法精神体现在新《行政诉讼法》第七十条,即将审查范围由“行政处罚显失公正”扩大到了对所有行政行为的“明显不当”。应当承认,对行政机关行政行为合理性进行适度审查,对于制约和监督行政机关自由裁量权、保护行政相对人的合法权益意义重大。

在复议机关维持原具体行政行为作共同被告情形下,原行政行为的合法性和合理性都成为法院的审查对象,无疑对复议机关的合理性审查工作提出更高的要求。实践中司法与复议关于行政行为的合理性审查出现差异的几率较高,根源在于合理性审查标准的不确定性和主观性:不确定性表现在,合理性审查标准准确的内涵难以用成文法的方式完整表达,而且相应的审查标准也随着社会不断发展而发生变化;客观性表现在,对于合理性的理解与把握,需要法官与复议案件承办人员根据个案不同情况作出主观判断,实践中双方往往都有充足的理由抗辩对方。

故课题组认为,在行政复议维持原具体行政行为作共同被告的情形下,法院应当在自由裁量范围内给予复议机关适当尊重,以避免对行政效率的扼杀与对行政行为的过度干预;复议机关方面应当加强对行政行为合理性审查的力度,充分发挥行政复议建议书的作用,坚决指出行政行为的合理性问题。

(二)对共同被告行政应诉问题的梳理

共同被告方面存在的主要问题是:共同被告应诉职责边界划分尚未完全清晰

在复议机关作为共同被告的情形下,原行政行为合法性和复议维持决定的合法性,都是法院的审查对象。《适用行政诉讼法解释》第九条第二款规定,对原行政行为合法性由作出原行政行为的行政机关和复议机关共同承担举证责任,可以由一个机关实施举证行为;复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。在两者举证责任分配上,虽然已作出规定,但仍较为原则。从法理上说,第一被告和第二被告的职责是有明显区别的。第一被告为具体行政行为的作为者(或不作为者),理当熟知其行为的法律依据、事实依据、法定程序、实际操作情况;第二被告作为行政复议机关,依照《行政复议法》规定在行政复议阶段对前者行为进行审查。原为前后顺序,本不会产生交集,各自举证,各自承担法律责任。然而共同被告这一制度设计,令第一被告与第二被告成为法律命运的共同体,其职责也产生了交叉。

2015年5月1日以后复议机关共同被告制度的应诉实践显示,实务远非规定那么简单。如,原行政行为作出机关在答辩期间,作出了与原行政行为和复议维持决定的认定事实与法律依据不相同的答辩意见;原行政行为作出机关在法庭上对原告提交的新证据盲目自认,给二审应诉留下隐患等。实践中共同被告应诉职责边界划分至少有以下三个方面的问题需要明确:

1、共同被告间答辩口径尚不统一

按照现有的法律规定,其把复议机关作出维持决定纳入司法审查范围的主要理论依据是大陆法系的原行政行为与复议决定的统一性原则,即将复议决定和原行政行为视为一个整体并统一到原行政行为中。实践中,我们遇到了共同被告与复议机关作出不相一致的答辩问题,法院仍将相互不一致的答辩状提交给原告,使得共同被告间相互矛盾。课题组认为,既然新的法律规定复议机关维持作共同被告,那么共同被告庭前应当对相关证据进行核对,统一在法庭上的答辩口径。这里需要解决好两个问题:机制问题和指挥棒问题。机制问题,主要是使庭前共同被告间的协商成为一项机制,共同被告必须按照具体的制度安排进行实践操作。指挥棒问题,是指确定共同被告在行政应诉过程中的领导者,能够确保行政应诉有序进行,避免久商不成、应诉扯皮等问题出现。

2、共同被告间举证行为效力高低问题尚待解决

从现有实践来看,一般由原行政行为作出机关承担原行政行为合法性的举证责任,复议机关承担对行政复议程序合法性的举证责任。但是,实践中如果出现二者对原行政行为举证相互矛盾或不一致的情况,以何者举证行为为准,涉及共同被告间举证行为效力高低的问题。如果法院采信原行政行为作出机关的举证意见,而不采纳复议机关的意见,最终会导致复议机关一起承担败诉责任。实践中,上海市已经出现原行政行为作出机关与复议机关举证行为不相一致的问题,相关法院也试图将复议决定与原行政行为割裂,分别予以审理---分别审理原行政行为合法性与复议决定程序合法性。课题组认为,复议机关是原行政行为作出机关的上级机关,复议决定维持后代替了原行政行为,当两者的行为相互矛盾或者不相一致的情况下,应当以复议机关意见为准。这里的关键问题是,司法机关应当将复议机关作为原行政行为作出机关的上级机关来对待,行政机关的上下级是领导与被领导关系的客观现实应当得到尊重,并在具体司法实践中作出合理回应。

3、复议机关“越位”与“补位”问题

共同被告的制度设计令第二被告处于非常被动的地位。第一被告若出现不举证、举证不(失)当,都可能令其败诉。而按《行政诉讼法》新规,若第一被告败诉,则第二被告自然被判败诉。在这一背景下,实务中应充分考虑复议制度设计,复议机关承担监督审查职责,复议行为涵盖原具体行政行为这一事实。也就是说当第一被告、第二被告举证不一时,复议机关的证明对象、证明内容可延伸、涵盖原具体行政行为,即第二被告拥有“补位”的职责和“越位”的权利。这样的实务考虑与安排本质上是与《行政诉讼法》共同被告制度设计的精神是一致的,在加大行政复议机关的法律责任的同时,尊重其作出的复议结论是必要的。

(三)对行政案件审理问题的梳理

1、法院对共同被告案件裁量标准不统一导致应诉难度加大

根据新《行政诉讼法》,上海市政府作为一级复议机关,应在本市三级法院出庭应诉。截止2015年11月20日,市政府应诉工作人员已在本市覆盖三个审级的12个法院出庭应诉。虽然新行诉法及其司法解释已在制度上作了较为详尽的规定,但由于法院审级不同,法官个体的差异以及基层法院未审理过市政府作被告的案件等客观原因,出现了一些新的问题,主要有以下三类:

(1)受理标准不统一。其一,超期受理。新《行政诉讼法》5月1日起施行,从理论上讲,5月1日以后才能受理市政府因复议维持作为被告的行政诉讼案件。然而实践中,本市法院受理标准掌握不一,有的将5月1日以前的复议案件作为共同被告受理。更有甚者,如【孟卫诉市财政局和市政府案】,原告于2015年6月以市财政局、市政府为共同被告,对2010年市财政局的政府信息公开答复具体行政行为和市政府的复议维持决定,向某基层人民法院提起行政诉讼,该院仍以立案登记制为由予以立案。其二,未列名、无诉求亦被受理。实践中原告的起诉状中并未对第二被告提起诉讼,或者即便起诉,亦无诉请。根据司法解释,对于不符合起诉条件的,法院应当驳回起诉,但如【金建华诉市房管局和市政府案】中,原告在起诉状中虽将市政府列为共同被告,却无诉讼请求,本市某基层法院仍将复议机关列为共同被告受理,一审判决驳回原告诉讼请求,而非驳回起诉。其三,公民代理资格问题严宽各异。对于公民代理问题,法律规定社区推荐公民可代理。实践中,有的法院对公民与原告为同一社区的方认可其代理资格,也有的法院采取了更为宽松的标准。

(2)证据认定不统一。有的原告当庭提交新证据,未按举证规则行事,承办法官却坚持要求第二被告当庭质证。此外,实践中还出现未经质证的证据,被法院在判决书中引用的现象。

(3)认知水平不相同。有的基层法院合议庭对第二被告提出合议庭回避的申请,以管辖权异议误导第二被告;有的基层法院的法官因第二被告的代理人仅有一般代理权限而当庭诉责,要求今后要经过特别授权出庭;更有基层法院法官当庭宣判违法的现象,而其观点与行政法规、与信息公开工作的现有要求相左。

2、共同被告案件简易化审理对复议机关提高效率与把控风险提出更高要求

从制度与法律两个层面来看,我市共同被告案件简易程序处理现状存在几点问题,相应的也对复议机关工作提出了更高要求。(1)全市范围内统一推开共同被告案件简易化审理的制度规范缺失。由于全市范围内没有统一的制度规范,所以适用简易程序审理共同被告案件的做法未在全市层面上推开。有的法院采用多一点,例如三中院已开庭审理17件,使用简易程序审理的5件,占已审理案件的29% ;黄浦区法院已开庭审理21件,使用简易程序审理的15件,占已审理案件的71%。还有一些法院目前还未采用简易程序审理。(2)尚未确立行政证据简易审查理念。简易程序中的一些案件,虽名为简易,但在审理中仍加入一般程序的内容,有争议无争议的证据都要进行严格审查,简易程序的简化作用未得到有效发挥。需要复议机关加大与法院沟通,推动行政证据审查观念转变,对当事人无争议、法官能够确认的证据不纳入庭审质证范围,只要通过法官的当庭说明即可。(3)当庭宣判的法律风险难以掌控。简易程序采用法官独任制形式,对法官个人法律素养和业务能力是一个极大考验,个别法院出现简易程序轻易判决的现象。从上述现状来看,共同被告案件简易化处理存在着简易不简单,效率需要进一步提高的问题。同时,还存在当庭宣判的法律风险需要进一步把控的问题。

共同被告案件简易化审理,复议机关需要从提高效率与把控风险两个方面作出努力:(1)明确适用简易程序的宗旨。适用简易程序审理共同被告案件的目的,主要是司法与行政机关的成本节约与效率提高,所以应当确立相关标准,并考虑在第一审简易程序中多审理一些共同被告的案件,以提高法院审查的效率。(2)推动确立行政证据简易审查理念。推动行政证据审查观念转变,对当事人无争议、法官能够确认的证据不纳入庭审质证范围,只要通过法官的当庭说明即可。(3)推动建立全市统一的简易程序适用程式。以有争议的行政证据为中心,集中进行举证、质证、辩论等庭审程序,实现审理程序的程式简化。对于上海高级人民法院在全市推动的简易程序审理工作,积极做好配合工作。(4)严格控制当庭宣判的法律风险。对于一些虽然适用简易程序审理、但当庭宣判可能还是会存在一定风险的案件,全市三级法院特别是基层法院需要严格控制当庭宣判的法律风险,必要时应当借助审判庭、审委会等集体组织的力量来把好法律关。

四、关于共同被告制度的实务对策与改良建议

虽然从共同被告制度的初衷来说,主要是解决目前行政复议维持率高、纠错率低的问题。为了从制度上促使复议机关发挥监督下级机关的行政行为、救济公民权利的作用,[16]新《行政诉讼法》对复议机关维持原行政行为后的被告制度进行了修改。然而,这一修改在实践中也产生了一些如前文所述的负面效果,应当通过制度的不断完善消除这些负面影响,从而促进制度的良性发展。

(一)关于适应共同被告制度的几点对策

1、畅通沟通渠道、形成制度共识,努力推动解决适法不统一的问题

复议机关共同被告制度的实施,对政府机关固然存在挑战,对本市各级法院而言同样也面临挑战。解决在制度磨合过程中出现的适法不统一的问题是更好的贯彻新《行政诉讼法》的内在要求。适法不统一,对行政应诉工作所造成的负面影响是显见的,我们要抓住制度磨合期这个时间窗口,更加积极主动地建立和加强与法院,特别是高层法院的沟通工作机制,在法律法规、司法解释的现有框架下,就一些影响深远的实践操作问题,开展研讨、形成共识,争取法院支持,推动行政机关与法院系统之间、法院系统内部各法院之间的适法统一。

目前,主要有两方面工作需要加强:(1)加强应诉经办人员与法院承办法官在个案上的沟通。在具体个案审理中,面临着这样一对矛盾:司法机关加大司法监督力度、扩大监督范围,但是对所要监督的行政管理领域却并不熟悉,许多承办法官较为注重具体条文规定,容易忽视行政管理的客观现实与灵活多样。在此期间,需要行政应诉人员加强与具体承办法官的沟通协商,帮助承办法官了解行政管理现实。由于新法确立了领导干部干预案件办理档案登记制度,使得共同被告应诉实践中个案沟通协商机制缺失。目前,迫切需要建立个案沟通协商机制,注重与承办法官的个案沟通,有效防范与化解存在的诉讼风险。以实践情况为例,面对区法院超期受理某自然人诉市财政局、市政府信息公开案件,复议机关在遵守法律规定的前提下作出必要调整,以发函的形式与受案区法院积极沟通,转变了法院过往的一般做法,顺利化解了诉讼风险,获得了市领导和高院的肯定。(2)确立由市政府法制办与市高院牵头的行政机关与司法机关的长效沟通机制。将行政机关与司法机关的良好互动常态化,有效妥善及时解决实践中遇到的各类问题,共同确保新法的有效贯彻实施。

2、强化复议监督、注重矛盾化解,努力从源头上预防和减少行政争议

中共中央、国务院于2015年12月27日发布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》提出,要“加强行政复议工作。完善行政复议制度,改革行政复议体制,积极探索整合地方行政复议职责。健全行政复议案件审理机制,加大公开听证审理力度,纠正违法或不当行政行为。提高行政复议办案质量,增强行政复议的专业性、透明度和公信力”。从复议机关本身来说,应当依照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“依法全面履行政府职能”的要求开展行政复议工作,加强自身建设,充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。

(1)加大纠错力度。新《行政诉讼法》设立共同被告制度的目的,就是要改变当前行政复议维持率过高的问题,强化行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。在行政复议工作实践中,过去可纠可不纠则不纠的做法难以为继,大大提高了复议机关的败诉几率,因此复议机关严格审查标准、加大纠错力度势在必行。(2)强化建议书作用。在合理性审查方面,要进一步研究、把握审查标准,这与法院相关的审判标准之间可能还有个博弈过程,因此我们要充分发挥行政复议建议书在修正存在瑕疵的行政行为方面的作用。行政行为在合理性方面存在明显不当的,坚决予以撤销;存在瑕疵的,在不影响相对人实际权益的前提下,予以维持;介于两者之间的,通过复议建议书来予以提醒、指导,促使行政机关改进。(3)加强复议和解与调解工作。充分运用《行政复议法实施条例》所规定的和解、调解制度,在自愿、合法、公正的基础上,积极开展复议和解与调解工作,充分发挥被申请人及申请人所在基层组织的作用,力争将矛盾化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部。

3、大力加强行政应诉能力建设

随着新的《行政诉讼法》颁布实施,复议机关共同被告制度已经确立并付诸实践。尊重法律、面对现实,认真做好被告是唯一选择。核心是解决人手不够、能力不足的问题。课题组认为应当从以下三个方面大力加强行政应诉能力建设:(1)建立合理顺畅的行政应诉机制。复议机关共同被告制度的设计根本立足点是,原行政行为与复议行为是命运共同体。实践中,共同被告间并未形成分工合理、运转顺畅的命运共同体。目前建立合理顺畅的行政应诉机制最为核心的是建立行政应诉协商机制。共同被告在应诉之前必须相互沟通,统一应诉口径,明确应诉工作分工,不容许各自为政、单打独斗,更不容许出现答辩口径不一致的问题。这涉及行政机关内部的组织纪律问题,对于共同被告间不进行行政应诉协商而导致败诉等法律风险的,应当追究其相应责任。建议出台《上海市人民政府应诉规则规范(试行)》,对共同被告庭前对证提出明确要求,建立复议机关行政应诉主导机制。(2)加大行政应诉队伍建设力度。加大行政应诉队伍建设是认真对待应诉工作的重要内容。主要内容应当包括:是设立专门的机构,充实应诉专业人员,为共同被告行政应诉工作提供强有力的组织保障。市领导高度重视应诉队伍与能力建设,批示成立市政府行政应诉机构。目前,市政府层面行政应诉机构已经成立,行政应诉人员逐步配齐。下一步,区县行政应诉机构与应诉人员问题需要进一步解决。是在全市建立健全行政应诉培训制度,实行常规培训与专项培训相结合,提高应诉专业化水平。是切实落实行政应诉经费、交通工具等后勤保障工作。(3)充分发挥政府法律顾问等外脑作用。市政府已聘请了兼职政府法律顾问,在复议、应诉工作方面,将参与重大、复杂、疑难案件的处理。中华全国律师协会副会长吕红兵律师,作为兼职政府法律顾问,参与了我们案件的出庭应诉,庭审效果良好。华东政法大学沈福俊教授,作为兼职政府法律顾问,参与了共同被告制度的课题研究工作。接下来,进一步发挥兼职政府法律顾问的作用,推动法律顾问出庭应诉。研究和建立兼职政府法律顾问办案和出庭应诉的工作机制,将兼职政府法律顾问代理政府应诉制度落到实处。

(二)关于修改共同被告制度的几点建议

1、适时对复议维持作共同被告制度作效能评估,及时启动修改《行政诉讼法》的立法程序

课题组建议,在新《行政诉讼法》实施一定时间段后,以立法所需要实现的关键目标为核心指标,由全国人大常委会及时开展立法后评估工作,根据该项制度评估的实际效果决定复议机关共同被告制度的存废。既然这是一项为了解决中国特有问题而设立的制度,那么如果该项制度能够有效解决中国现实问题就保留,如果不仅不能解决反而反向作用明显或者反向作用明显大于解决实际问题的效果,那么就应当及时启动对该项制度进行修改的立法程序。

2、及时推动修改《行政复议法》的立法程序,解决复议机关“怎么做”都要当被告的窘境

新的行政诉讼法颁布实施后,复议机关将面临“怎么做”都要当被告的尴尬状态:立案阶段,不予受理要当单独被告;不符合受理条件驳回要当单独被告。复议阶段,维持要作共同被告,改变要作单独被告;不作为,要作单独被告。这种状态,司法监督将复议制度全部捆绑。行政复议制度的价值与功能有目共睹,绝不低于行政诉讼制度本身。近年来,将“行政复议打造成解决行政争议的主渠道”已经成为学界的共识。课题组认为,应当抓住《行政复议法》修改的契机,为复议制度营造一个自我发展的空间,给复议机关一个喘息的机会,不要让复议机关把主要精力与思路集中于如何应对司法监督上。

3推动复议维持作共同被告制度的实践创新

课题组认为,在现有制度框架之内,如何使复议机关共同被告制度得到有效实施,可以在法律规定的前提之下,进行一定的制度创新。主要建议有:

(1)探索复议决定程序合法性的书面审查制度。针对目前实践中复议机关到处应诉而导致的人力、精力以及经济成本消耗过大等问题,可以通过司法解释的方式对复议机关的应诉活动进行适当“改革”。主要建议是,复议机关可以选择不出庭应诉,仅提供书面答辩状与证据材料,对现有复议维持作共同被告制度中共同承担原行政行为合法性的举证责任、共同败诉等核心内容不作实质性调整。推行书面审查制度的主要目的,是有效减少复议机关在复议维持情况下作共同被告所急剧增加的行政应诉成本。其可行性是新的《行政诉讼法》规定复议机关承担复议程序合法性举证责任,并未规定复议机关一定要出庭应诉,只要提供了相关的复议程序合法性证据就视为承担了相关的举证责任。其实施条件是:首先,第一被告愿意承担原行政行为合法性举证责任;其次,庭前征询各方意见,对复议程序合法性无异议。(2)探索建立复议机关行政应诉主导机制。不管共同被告之间举证责任如何分配,庭审中共同被告间如何灵活配合形成合力,但是整个共同被告应诉工作应当是在复议机关主导下进行的,特别是当两个被告之间存在不同声音、有较大争议的时候,人民法院应当确定由复议机关来主导被告答辩、举证行为,以体现上下级行政机关的层级关系。司法机关也应当对复议机关的主导地位予以尊重,进而确保共同被告应诉机制能够顺畅运行。(3)探索预防信息公开领域滥诉新机制。积极推动《政府信息公开条例》的修订完善,厘定政府信息公开概念与范围,设计个人一定频次的重复申请不予处理、家族重复申请的联网处理机制以及对特定历史时期的信息公开申请进行限制等制度,在促进政府透明度的同时,减少滥诉行为,降低行政应诉成本、节约宝贵的司法资源。(4)尝试通过上诉等法定渠道解决行政争议新实践。对于涉及如政府信息认定标准等面上工作的,法院裁判可能对整个政府法制工作产生重大影响的,应当积极尝试通过上诉等法定渠道解决争议,防止法院个案判决生效后对政府法制工作产生较大冲击。

 

 

编后语:随着修订后新的《行政诉讼法》的实施,其中关于复议机关行政诉讼被告制度的规定,进一步增加了复议机关成为共同被告的概率,扩大了复议机关成为共同被告的范围,由此,对行政复议机关的工作带来前所未有的挑战和压力。在此背景下,课题组对新《行政诉讼法》实施后复议机关共同被告制度实施的基本情况做了详细介绍,对复议机关共同被告制度从法理上进行了分析,并从法院、复议机关、共同被告三个维度,对面临的主要问题进行了梳理与提炼。最后,在现有制度框架之内,就如何使复议机关共同被告制度得到有效实施提出了一系列的建议应对措施和制度上的构想,对行政应诉工作的实践具有一定的指导和参考价值。

 

课题组长简介:

宋健,男,现为上海市人民政府法制办公室行政应诉处处长。

(责任编辑:陈素萍  核稿:陈书笋)



[1]原《行政诉讼法》第25条第2款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”

[2]参见姜明安:《论新行政诉讼法的若干制度创新》,载《行政法学研究》2015年第4期。

[3] 《执行行政诉讼法解释》第7条规定:“复议决定有下列情形之一的,属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’:(一)改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的;(二)改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的;(三)撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。”当时这样规定的目的,是为了适应原《行政诉讼法》“复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告“的规定而作出的扩大行政复议机关成为被告范围的举措。

[4]参见上海市人民政府法制办公室编印:《复议机关担任共同被告的行政诉讼现状及对策》,2015年京、津、沪、渝政府法制工作研讨会发言材料。

[5]同上。

[6] 本文中有关复议机关共同被告的案件分析,截止日期均为2015年11月20日。

1 沈福俊、邹荣主编:《行政法与行政诉讼法学》(第二版),北京大学出版社、上海人民出版社2013年版,第453页。

[8] 原《行政诉讼法》第26条规定:“当事人一方或双方为二人以上,因同一具体行政行为发生的行政案件,或者因同样的具体行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理的,为共同诉讼。”新法将原法“同样的具体行政行为”改为“同类的行政行为”,并在同类的行政行为合并审理中增加“并审理并经当事人同意的”内容。

[9] 参见信春鹰主编:《中华人民共和国行政诉讼法释义》,法律出版社2014年版,第76-77页。

[10] 江必新、梁凤云:《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第88页。

[11] 江必新、梁凤云著:《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第93页。

[12]参见《全国人民代表大会法律委员会关于<中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)>修改情况的汇报》,中国人大网,http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-12/23/content_1892455.htm,最后访问时间2016117

[13] 《上海市:行政复议工作的情况、问题及几点意见》,中国政府法制信息网,http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/sh/200709/20070900063344.shtml,最后访问时间20151112

[14] 袁杰主编:《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读》,中国法制出版社2014年版,第77页。

[15]天津市政府法制办公室:《行政诉讼共同被告问题研究》,在2015年京、津、沪、渝政府法制工作研讨会上的发言材料。北京市政府法制办公室:《新行政诉讼法实施后带来的影响及应对》,2015年京、津、沪、渝政府法制工作研讨会上的发言材料。

[16] 参见信春鹰主编:《中华人民共和国行政诉讼法释义》,法律出版社2014年版,第73页。