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上海市检验检测领域立法研究 来源: 法制办 2017-02-05

《政府法制研究》2016年第7期(总第287期)

 

 

上海市检验检测领域立法研究

 

检验检测机构的现状:政府设立的机构具有政策优势和较强的抗风险能力,但市场意识弱,品牌意识不强,市场化程度有待提高;社会机构特别是外资机构凭借强烈的市场意识、个性化的管理理念和运作方式,在国内检测市场呈现明显的后发优势;大量的中小民营机构因留不住人才,承担检测风险责任的能力不强,在激烈的市场竞争中发展缓慢。

本市检验检测行业管理中存在的主要问题包括:制度规定“旧、散、软”,违法行为时有发生;行政审批不统一,市场竞争不充分;机构重复建设,没有形成社会共治;检验检测行业监管体系不完善,监管有效性欠缺。

本市检验检测行业立法的必要性体现在:推进和保障科技创新中心建设;固化自贸试验区制度改革成果;完善本市检验检测行业监管体系;加强检验检测机构能力建设。立法的可行性体现在:检验检测行业分级管理为地方立法预留了空间;自贸试验区改革成果奠定了制度创新基础;中央有关文件精神为地方立法提供了政策环境。

 


 

 

 

《政府法制研究》

 

2016年第7期(总第287期)

 

 

编委会主任:刘  平

编委:陈素萍  陈书笋  王松林  王天品  赵如松  史莉莉

刘  莹 

地址:普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编:200021

电话:(021)63840988×1923

传真:(021)63869128

印刷:上海华教印务有限公司

印刷日期:2016年7月31日

 


上海市检验检测领域立法研究

课题组组长:黄小路

课题组成员:季晓烨 陶永华  张丽虹  刘春扬  朱梓明

           田义龙  俞斌  吕春芬  倪大伟  郭清梅

 

检验检测属于国家重点发展的高技术服务业、生产性服务业和科技服务业,渗入产品质量、环境保护、交通运输、医药卫生、农林、工业信息、国防军工在内的几乎所有国民经济行业。在建设具有全球影响力的科技创新中心过程中,如何发挥上海现有检验检测机构(有些文件也称为实验室)的作用,打造一个具有一流技术、一流装备、一流服务、诚信公正的检验检测服务体系,显得尤其重要。

近年来,上海市检验检测产业得到长足发展,形成了以国有机构为主,民营和外资机构多元参与的市场格局。但是,发展过程中面临许多共性问题,如:检验检测活动不规范现象时有发生,具有质量安全隐患;检验检测行业行政审批各自为政,企业成本高;检验机构重复建设,财政资金严重浪费;检验检测法律制度“旧、散、软”,难以打击违法行为;检验检测机构能力和水平有待提升等等。

本课题以市质监局会同市发改委等部门开展的2015年度全市检测认证资源统计的769家检验检测机构的信息为基础,从检验检测行业的作用、检验检测行业现状、检验检测行业现有法律制度、检验检测行业存在的瓶颈和问题、检验检测行业立法的必要性和可行性等五个方面入手,通过统计调查获取大量基础信息、数据对全市检验检测产业进行了多角度、多层次的分析,提出了《上海市检验检测条例》立法建议,为深入开展检验检测行业发展政策研究提供了翔实的资料。

 一、检验检测行业的作用

检验检测是指依据相关标准、技术规范或者约定的方法,利用仪器设备、环境设施等技术条件和专业技能,确定被检对象的特性,并出具数据、结果的活动。检验检测是生产性服务业的重要组织部分,当前的检测技术服务已经从早期用于产品质量的鉴别功能,发展到用于技术创新和产品质量证明的认证功能,以及用于政府监督管理市场的预防、公证功能。

(一)提升产业发展能级

    1、检验检测助推产业发展

党中央、国务院提出要将上海建成具有全球影响力的科技创新中心,本市检验检测机构(含实验室)在科创中心建设,特别是产业发展、产业升级、新兴产业培育方面发挥作用。检验检测行业能实现大型仪器设备、高级检测人才、检验检测技术、标准信息等资源的共享共用,可以服务企业联合攻关关键技术,推动企业、产业自主创新能力提高。如国家机动车产品质量监督检验中心(上海)为适应上海汽车工业和新能源汽车的发展,技术能力迅速增强,检验检测项目不断扩展,已成为汽车行业发展的重要技术支撑。建成的汽车模拟碰撞台车系统采用国际最先进的纯液压动态发射系统,按照设定的实际车辆碰撞试验波形发射,模拟汽车实际碰撞试验全过程,全面满足国内外以及欧美的安全性法规的试验要求,且已形成与国际同步的汽车安全性评价技术试验服务平台,可完成汽车被动安全的各项研发检测试验,从而为众多的国内外汽车研发机构和企业,为我国自主品牌汽车企业,提供完整、系统、高效的技术标准、研发试验和检测认证技术服务,提升上海的汽车研发检测服务能力,为推进我国汽车工业进步添砖加瓦。国家机动车产品质量监督检验中心(上海)在服务汽车产业中,自身也得到了长足发展,较好地发挥了检测功能、科研功能、标准制(修)订功能和技术服务功能,综合能力的提高进一步加强了对汽车产业技术进步的支撑作用,实现了检验检测机构与产业发展的良性互动。

2、经济发展对检验检测行业的需求分析

    上海市经济社会发展对检验检测服务提出了新的要求。从需求领域分布来看:一是以软件、电子信息、集成电路为代表的高新技术产业、以汽车装备为代表的现代制造业、以金融、航运为代表的现代服务业的快速发展,需要与之相匹配的检验检测技术支撑;二是上海市经济社会快速发展,产品日趋多样性和复杂性带来了检测难度的提升,如“塑化剂”检测等;三是随着城市规模的不断扩大,资源环境的压力也随之增加,提升城市建设管理水平,加强生态环境、安全卫生等方面的监管对检验检测能力提出了新要求。这些都对我们的检测服务在“质”和“量”的需求上提出了更高的要求。新型检验检测机构应该不仅具有执行标准的能力,还应有研究和制定标准的能力,应具有查找质量原因,分析生产工艺和帮助企业解决质量问题的能力。

检验检测作为生产性服务业的重要领域和高端环节之一,与制造业紧密相连,技术含量和附加值高,对于发展壮大战略性新兴产业、促进产业结构优化升级具有重要意义。据不完全统计,本市有近60%的企业需要到检验检测机构进行检测服务,以上海市九大高新技术产业为例,目前可检测项目覆盖率仅为22%,充分说明这一领域前景广阔。据国家发改委研究结果显示,检验检测服务业对经济和社会发展具有较强的带动效应,每年对GDP增长的贡献率为4.56%,带动GDP增长0.36个百分点。基于检验检测的产业属性和市场前景,部分政府机构将其列入重点产业进行政策扶持,如香港特区政府将检测及认证服务业列入六大优势产业之一。

(二)提升民生保障水平

随着我国市场经济体系的建立和不断完善,市场繁荣,流通领域空前活跃。但是,也要看到近些年流通领域内的“假、冒、伪、劣”屡禁不止,危及百姓生命健康的公共安全事件时有发生,从吃穿用到居住行,从生活资料到生产资料,处处有不安全的隐患。如三聚氰胺事件、苏丹红事件、塑化剂事件、“福喜”事件、“毒跑道”事件,居民关心的空气与室内环境检测等等。这些事件都涉及到检验检测,有没有检验标准、检验设备,有没有规范的检验方法、能不能检得出、检出的数据是否客观、准确等等,需要检验检测行业自身不断发展。必须重视检验检测行业的能力建设、运作规范,发挥好技术服务功能,让百姓吃的放心、住的安心、用的满意。

(三)提升政府监管能力

    在微观层面,检验检测机构所提供的服务贯穿于产品生产的产前、产中和产后的若干环节,形成了检测技术服务价值链。产前,提供验证;产中,提供产品检验、校准服务;产后,提供准确的产品质量数据。在宏观层面,检验检测机构为政府加强风险监测,注重源头控制,确保质量安全发挥着重要的技术支撑作用。政府对产品质量、食品安全、环境、工程质量等方面的监管以信息、数据、状况为基础,检验检测是提供信息、数据的主要途径。随着检测机构技术水平和能力的提高,检验检测机构已成为政府对质量安全工作从严监管、科学监管的有力抓手。

(四)检验检测政策支持

从下发的一系列文件看,党中央、国务院和市委市府高度重视和支持检验检测行业的发展。国务院印发的《上海系统推进全面创新改革试验 加快建设具有全球影响力的科技创新中心方案》(国发〔2016〕23号文号)要求“在质量技术基础领域,加强以标准、计量、检验检测、认证为主要内容的质量技术基础平台建设,……全力构建具有国际水准的支撑保障体系。”

《中共上海市委、上海市人民政府关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》(沪委发〔2015〕7号)提出,“整合精简检验检测服务行政审批事项”、“重点支持和大力发展检验检测认证等专业科技服务和综合科技服务”,以及“加快推进第三方检验检测认证等机构改革”等任务举措。

《国务院办公厅转发中央编办质检总局关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》(国办发〔2014〕8号),要求清理现有法律法规和政策文件中不利于检验检测认证市场健康发展的规定,减少检验检测认证项目的行政许可,有序开放检验检测认证市场,打破部门垄断和行业壁垒,鼓励和支持社会力量开展检验检测认证业务,积极发展混合所有制检验检测认证机构,加大政府购买服务力度,营造各类主体公平竞争的市场环境。

《国务院关于加快科技服务业发展的若干意见》(国发〔2014〕49号),提出重点发展研究开发、技术转移、检验检测认证、创业孵化、知识产权、科技咨询、科技金融、科学技术普及等专业科技服务和综合科技服务,提升科技服务业对科技创新和产业发展的支撑能力。

     二、上海检验检测行业现状分析

本市检验检测机构(实验室)按投资主体与主要服务功能划分,可分为两大类:一类是政府(或国有)检验检测机构,一类是社会检验检测机构。

政府设立(或国有)检验检测机构包括由政府出资设立的检验检测机构或国有资产控股的原行业检验检测机构及数量众多的国有企业实验室,他们的服务功能主要承担政府履职需要的检测技术支撑和政府委托的监督抽查以及行业发展需要的检验检测服务,除此之外,也面向市场根据客户需要开展专业技术服务;这类检验检测机构数量目前占全市已统计机构数的46.7%,占全市检验检测市场份额的43.8%。

社会检验检测机构包括外资、港澳台投资、民营检测机构等,这类机构的投资主体分别为外商、港澳台商及私营投资商,其服务功能主要面向开放的市场,不仅建立了以市场为导向的营销渠道,也在通过不断与政府机构合作的方式扩大业务范围,目前,社会检验检测机构数量约占全市已统计检验检测机构数的53.3%,市场份额占到56.2%。

(一)检验检测行业的状况

    1、检验检测机构属性

参与调查的769家检验检测机构,其中企业单位592家,事业单位163家;民办非企业12家,社团法人2家。从发展趋势上看,企业性检验检测机构的占比从2010年的70.6%,上升到2015年的77.0%;事业性检验检测机构的占比从2010年的29.4%,下降到2015年21.2%。

769家检验检测机构中,国有359家 (占46.68%) ,民营325家(占42.26%),境外(含港澳台)38家(占4.94%),集体47家(占6.11%)。       

2、检验检测行业规模

从2015年全市参与统计的769家检验检测机构填报的数据来看,设备原值127.24亿元,实验室面积181.62万平方米;2015年营业收入164.20亿元,2010年为79.96亿元。

技术服务行业年营业收入100万元以下属微型企业,在已统计的机构中占21.9%;年营业收入1000万元以下的属小型企业,在已统计的检测机构中占71.1%,按此统计口径,本市技术检测行业93%的企业属于小、微型企业。

    3、检验检测机构分布

   (1)区域分布

检验检测行业在全市各区稳步发展,呈现一定的区域集中度。机构数最多的5个区县分别为浦东新区(133家)、闵行区(74家)、徐汇区(64家)、宝山区(56家)、嘉定区(44家);年营业收入位居前5的区县分别为徐汇区(31.46亿元)、浦东新区(29.42亿元)、闸北区(24.34亿元)、闵行区(13.14亿元)、杨浦区(9.16亿元)。

(2)行业分布

本市检验检测服务覆盖了农、林、牧、制造、建筑、交运、金融等国民经济各个领域,提供服务的机构数最多的前5个领域为建筑业检测、科研和技术服务检测、环境检测、制造业检测和机动车安检。其中服务上海科创中心建设需要的科技服务检测以及服务民生保障的环境检测机构数首度进入前三,但就具体检测项目而言,涉及新材料、生物医药和智能制造等高新技术领域相关的新型检验检测服务能力仍有待加强。

 4、检验检测机构资质

 (1)计量认证

    《中华人民共和国计量法》中规定:为社会提供公证数据的产品质量检验机构,必须经省级以上人民政府部门对其计量检定、测试能力和可靠性考核合格,这种考核称为计量认证(英文缩写CMA)。CMA可以看作是国家对技术检测行业开展第三方检测的市场准入条件。全市参与统计的769家机构中,获得CMA资质的724家,占总数的94%。

    (2)CNAS认可

    中国合格评定国家认可委员会(英文缩写:CNAS)是根据《中华人民共和国认证认可条例》的规定,由国家认证认可监督管理委员会批准设立并授权的国家认可机构,统一负责对认证机构、实验室和检查机构等认证检验检测机构的认可工作。该委员会是国际认可论坛(LAF)国际实验室认可合作组织(ILAC)、亚太实验室认可合作组织(APLAC)和太平洋认可合作组织(PAC)的正式成员。目前我国已与其它47个国家和地区的质量管理体系和环境管理体系认证认可机构签署了互认协议,已与其它国家和地区的70个实验室认可机构签署了互认协议。国内检验检测机构获得CNAS认可通常是取得国际互认的一种标志。目前,本市获得CNAS认可的检验检测机构共计316家,约占总量的41%。

   (3)工业生产许可证产品检验机构

国务院发布的《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》和国家质检总局发布的《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》规定:中华人民共和国境内任何企业未取得生产许可证不得生产实行生产许可证制度管理的产品,任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的产品。国家质检总局负责全国工业产品生产许可证统一管理工作,指定符合条件的检验机构承担相关生产许可证产品的检验任务。根据国家质检总局2011年第10号公告,现行的工业产品生产许可证目录共包括61个大类107种产品。全市获得全国生产许可证产品检验资质的机构,共计18家。

   (4)3C认证产品检验机构

    3C认证(China Compulsory Certification)是中国强制性产品认证制度的英文缩写,是我国政府按照世贸组织有关协议和国际通行规则,为保护广大消费者人身和动植物生命安全,保护环境、保护国家安全,依照法律法规实施的一种产品合格评定制度。国家质检总局发布的《强制性产品认证管理规定》要求,国家认监委负责全国强制性产品认证工作的组织实施、监督管理和综合协调,指定符合条件的检验机构承担相关3C认证产品的检测任务。现行的强制性产品目录包括20大类158种产品,上海承担3C认证产品检测任务的实验室共有16家,全国有180家。

   (5)产品质量监督检验机构

 产品质量监督检验机构指的是承担政府监督抽查工作中抽样、检验任务的有关技术机构。《产品质量法》第十九条规定:产品质量检验机构必须具备相应的检测条件和能力,经省级以上人民政府产品质量监督部门或者其授权的部门考核合格后,方可承担产品质量检验工作。据统计,2015年本市共有国家级质检中心46家,省(市)级质检站65家,主要集中在装备制造、轻工和食品行业。

(6)机动车安全技术检验机构

机动车安全技术检验机构(简称“安检机构”),是指在中华人民共和国境内,根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例的规定,按照机动车国家安全技术标准等要求,对上道路行驶的机动车进行检验,并向社会出具公证数据的检验机构。国家质检总局发布的《机动车安全技术检验机构监督管理办法》规定,国家质量监督检验检疫总局(以下简称“国家质检总局”)对全国安检机构实施统一监督管理。省级质量技术监督部门负责实施本行政区域内安检机构检验资格许可申请的受理、审查、决定和发证。县级质量技术监督部门在各自的职责范围内负责本行政区域内安检机构的监督管理工作,本市共有安检机构100家。 

    5、检验检测行业从业人员

   (1)人员结构

各类检验检测从业人员共计47078人,高中级技术职称人员占检测从业人员总数28%。

从业人员学历学位:博士、硕士5961人,占比12.66%;本科19938人,占比42.35%;大专11048人,占比23.47%;其它10131人,21.52%。大专以上学历占从业人员总数78.48%。

   (2)人员分布

国有检验检测机构从业人员21392人,占比45.44%;民营机构15391人,占比33.84%;境外机构8325人,占比17.68%;集体1430人,占比3.04%。            

 6、检验检测行业综合水平分析

(1)能力验证

能力验证(Proficiency Testing)是利用实验室间比对来判定实验室和检查机构能力的活动,也是认可机构加入和维持国际相互承认协议(MRA)的必要条件之一。近年来,本市检验检测机构能力验证活动得到加强,2015年市质监局在涉及安全、健康、环保等社会重点关注的检测领域组织了17个项目的能力验证活动,共涉及检验检测机构778家次。近几年参加国际比对、能力试验的本市检验检测机构越来越多,2015年达166家次,比2011年增加100家次。说明本市检验检测机构融入国际的意识越来越强。

   (2)产业对接

    全国专业标准化技术委员会,是指在一定专业领域内从事国家标准的起草和技术审查等标准化工作的非法人技术组织,由国家标准化管理委员会负责统一规划、协调、组建和管理。其主要职责是研究提出本专业领域的国家标准发展规划、标准体系、国家标准制修订计划项目,组织并负责本专业领域国家标准的起草和技术审查工作。本市参与统计的769家检测机构中,共承担了87个国家专业标准化技术委员会秘书处和85个行业标准专业委员会秘书处的工作。另外据统计,本市检测机构中承担过国家级重大工程项目的检测机构有32家,承担过省(市)级重大工程项目的实验室79家。由此可见,本市检测机构主体活动与国家发展战略紧密衔接。

    (3)辐射地域

本市参与统计的769家检测机构中,服务范围辐射华东地区的有234家,占总量30.43%;服务范围辐射覆盖全国的有215家,占总量28%;服务范围辐射境外的有50家,占总量的6.5%,说明上海检验检测机构服务全国乃至全球的能力还有待加强

(二)检验检测行业典型机构分析

1、政府设立的检验检测机构

各级政府设立的检验检测机构由于其政府背景,在规模和检测能力上占据优势,目前仍是检测市场的主流检测力量。这些机构大多分布在质检系统、医疗卫生系统、环境监测系统及农业系统等负有政府监管职能的部门。以质量技术监督系统的检测机构为例,“十二五”以来发展较快,此类检测机构技术水平不断提高,服务能力明显增强,为政府监管提供的技术支撑作用日趋强大。

2、社会检验检测机构

    社会检验检测机构包括民营检测机构、外资检测机构、港澳台检测机构等。民营检验检测机构中最具代表性的是A检测公司。这是一家综合性、专业性、全国性的工业品与消费品第三方测试、检验与验证机构。A检测公司目前在深圳拥有RoSH实验室、环境检测实验室、计量校准实验室、安规实验室、EMC实验室、可靠性实验室、玩具实验室、纺织品实验室、鞋类实验室、汽车实验室、食品实验室等,几乎可以开展所有项目的检验检测。A检测公司优势是机制和管理比较灵活,非常关注市场和客户需求的变化,重视检测技术和方法的研究,A检测公司员工2000多人,其中43%的员工从事市场营销和客服,14%的员工从事研发,管理人员不到2%,这种管理结构适合快速响应和满足客户的需求,从而有助于赢得客户、占领市场。

    3、政府设立的检验检测机构和社会检验检测机构管理运行机制比较

政府设立的检验检测机构和社会检验检测机构在管理与运行机制上有很多不同点,我们选取了与检验检测机构管理及运行有关的十项要素,列表对政府设立的检验检测机构与社会检验检测机构进行比较。

 

检验检测机构管理与运行机制比较表

      机构类别

对比内容

政府设立机构

  社会机构

      (外资、港澳台、民营)

政策方面

   熟悉国内有关检测机构和检测市场的政策法规,得到政府政策扶持的力度较大。

  对政策法规相对不熟,很难得到政府资助。

品牌方面

  目前本市尚无称得上知名品牌的本土检测机构。

  SGS(通标)UL(美华)intertek(天祥)等都是全球知名牌的检测(认证)机构,某是国内著名的民营检测机构。

资金方面

  依靠政府财政投入,资金使用效益不高,不少小型检测机构存在资金不足。

  外资检测机构拥有国际和社会融资渠道,资本较雄厚,资金运转灵活,使用效益较高。

管理方面

  计划经济烙印较深,强调行政级别,管理上虽逐渐与国际标准ISO/IEC17025《检测和校准实验室能力的通用要求》接轨,但管理机构臃肿,基础薄弱,效率不高。

   管理水平两极分化,外资机构按照CNAS国家认可实验室要求建设,依据国际标准ISO/IEC17025-2005进行管理,管理人员专业、精干、高效;大量微小民营检测机构管理薄弱,能力落后。

人才方面

  人力资源配置的市场化程度有所提高,人员结构有所改善,人才队伍年龄老化现象依然存在,人才使用上仍有不合理的地方,学科带头人总量不足较为突出。

  形成了较完善的市场化、职业化、专业化的用人激励机制,人才流动性强,人才年龄结构年轻化。外资检测机构专业人员技术优势明显,中小民营检测机构难以留住人才。

科研方面

  小型检测机构大多无力开展科研,综合性检测机构科研工作有所加强,但项目多集中于少数人,缺乏高素质的科研团队,科研项目前瞻性有待加强。

  外资检测机构及大型民营检测机构重视科研,跟踪国际相关领域研究的前沿,注重科研成果储备,有较强的市场竞争能力和应变能力。

市场营销方面

  由于政府职能的划分,开展业务一般按地域或不同专业领域,对检测市场的研究和客户关注度一般。

  非常重视跟踪客户的需求,及时延伸服务链和高效的市场运作,服务范围广泛,几乎涉及到所有的工业品和消费品。

强制性检测业务

  大多从政府有关部门得到强制性检测业务,并通过它还可获得委托检测业务。

  目前还不能获得政府法定、强制性检测业务。

社会认知方面

  拥有政府背景和政策支持,技术装备较强,容易得到社会的认可,但公信力有待提高。

  保持第三方公正检验的特点,外资检测机构在市场中有较强的公信力及影响力,部分民营机构公信力较差。

承担风险责任能力

  有较强的抗风险能力和社会责任感。

  中小民营检测机构抗风险能力和社会责任担当能力较弱。

    通过上表对政府设立的检验检测机构与社会检验检测机构的差异进行比较分析,可以看出:政府设立的机构具有政策优势和较强的抗风险能力,但市场意识弱,品牌意识不强,市场化程度有待提高;社会机构特别是外资检验检测机构凭借强烈的市场意识、个性化的管理理念和运作方式,在国内检测市场呈现明显的后发优势,大量的中小民营检验检测机构留不住人才,承担检测风险责任的能力不强,因而在激烈的检验检测市场竞争中发展缓慢。

三、检验检测行业已有的法律法规规定

(一)我国检验检测行业法律、法规、规章内容

目前,涉及检验检测机构管理条款的法律共有16部、行政法规15部,部门规章多部。按照我国法律部门划分,基本集中在行政法和经济法范畴内。这些法律法规主要明确了以下六个方面的内容:

1、相关产品检验检测制度的确立

    《食品安全法》第五章完整地规定了食品检验制度,包括食品检验机构、检验人、监督检验、检验异议、企业自检、不得免检、样品购买等要求,食品检验是政府监管部门的一种监督方式,也是企业的承担主体责任的重要表现。《农产品质量安全法》规定了农产品质量安全检测制度。此外还有产品质量检验制度、进出口商品检验制度、机动车安全技术检验制度、消防设施检验检测制度、特种设备检验检测制度等。

2、检验检测机构设置的规定

现行法律法规对检验检测机构设置的规定,大致分为两种情况:一是法律法规直接作出规定由政府部门设置检验机构;二是检验检测机构单独设立,政府部门通过授权或者委托使用机构的检验检测结果。如《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》、《药品管理法实施条例》、《动物防疫法》等法律法规规定国家设立检验检疫实验室;《标准化法》、《计量法》、《兽医管理条例》、《农药管理条例》、《药品管理法》、《职业病防治法》、《棉花质量监督管理条例》、《大气污染防治法》等法律法规将设立检验检测机构的自由裁量权,赋予国务院主管部门或地方政府及相关地方主管部门;《种子法》、《节约能源法》、《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》、《环境噪声污染防治法》、《农业法》、《特种设备安全监察条例》等法律法规中没有机构设置的规定,由相关政府主管部门通过制定部门规章来规定。

3、检验检测机构资质、资格认定制度

法律、行政法规大多对检验检测机构开展检测活动设定了相应的资格要求,大致可以分为四种情况。一是获得资质认定或计量认证。资质认定,是指省级以上质量技术监督部门依据有关法律法规和标准、技术规范的规定,对检验检测机构的基本条件和技术能力是否符合法定要求实施的评价许可。资质认定包括计量认证。例如,《认证认可条例》第十六条规定:“向社会出具具有证明作用的数据和结果的检查机构、实验室,应当具备有关法律、行政法规规定的基本条件和能力,并依法经认定后,方可从事相应活动,认定结果由国务院认证认可监督管理部门公布。”食品安全法》第八十四条规定:“食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后,方可从事食品检验活动。”《上海市计量监督管理条例》第二十七条规定:“向社会出具检测数据的各类检测机构,应当符合设备、人员、制度、环境等方面的国家计量技术规范要求,并向市质量技监局申请计量认证。”二是由主管部门考核合格或者进行资质审批。例如《种子法》第四十四条规定:“承担种子质量检验的机构应当具备相应的检测条件和能力,并经省级以上人民政府有关主管部门考核合格。”《建设工程质量检测管理办法》第三条规定:“国务院建设主管部门负责对全国质量检测活动实施监督管理,并负责制定检测机构资质标准。省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门负责对本行政区域内的质量检测活动实施监督管理,并负责检测机构的资质审批。三是通过实验室认可。例如《病原微生物实验室生物安全管理条例》第二十条规定:“三级、四级实验室应当通过实验室国家认可。”四是经过资格认可。例如《医疗器械监督管理条例》第三十条规定:“国家对医疗器械检测机构实行资格认可制度。经国务院药品监督管理部门会同国务院质量技术监督部门认可的检测机构,方可对医疗器械实施检测。”

4、检测检验机构以及人员从业行为规范的规定

一是客观、公正、及时出具检验报告。例如《产品质量法》第二十一条规定:“产品质量检验机构、认证机构必须依法按照有关标准,客观、公正地出具检验结果或者认证证明。”《检验检测机构资质认定管理办法》第二十三条规定:“检验检测机构确保检验检测数据、结果的真实、客观、准确。”都要求检验结果客观、公正。二是不得向消费者推荐产品。例如《食品安全法》第七十三条规定:“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门以及食品检验机构、食品行业协会不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品。”三是保密义务。例如《医疗器械监督管理条例》第三十条规定:“医疗器械检测机构及其人员对被检测单位的技术资料负有保密义务。”《检验检测机构资质认定管理办法》第三十二条规定:“ 检验检测机构及其人员应当对其在检验检测活动中所知悉的国家秘密、商业秘密和技术秘密负有保密义务,并制定实施相应的保密措施。”四是保持独立性义务。例如《检验检测机构资质认定管理办法》第二十三条规定:“ 检验检测机构及其人员应当独立于其出具的检验检测数据、结果所涉及的利益相关各方,不受任何可能干扰其技术判断因素的影响

5、监督管理制度

对检验检测机构的监管实行多级监管制度。如《计量法实施细则》第三十五条规定:“省级以上人民政府计量行政部门有权对计量认证合格的产品质量检验机构,按照本细则第三十三条规定的内容进行监督检查。《检验检测机构资质认定管理办法》第五条规定,国家认监委负责检验检测机构资质认定的统一管理、组织实施、综合协调工作。各省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门负责所辖区域内检验检测机构的资质认定工作。县级以上人民政府质量技术监督部门负责所辖区域内检验检测机构的监督管理工作。

6、法律责任制度

    一是未取得相应资质出具检验报告的法律责任。例如《计量法实施细则》第五十五条规定:“未取得计量认证合格证书的产品质量检验机构,为社会提供公证数据的,责令其停止检验,可并处 1000 元以下的罚款。”《上海市计量监督管理条例》第三十九条规定:“违反本条例第二十七条规定,向社会出具检测数据的检测机构未经计量认证的,责令其停止相关活动,限期改正,没收违法所得,可并处一千元以上一万元以下的罚款。”二是出具虚假检验报告的法律责任。例如《食品安全法》第一百三十八条规定:“违反本法规定,食品检验机构、食品检验人员出具虚假检验报告的,由授予其资质的主管部门或者机构撤销该食品检验机构的检验资质,没收所收取的检验费用,并处检验费用五倍以上十倍以下罚款,检验费用不足一万元的,并处五万元以上十万元以下罚款;依法对食品检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除处分;导致发生重大食品安全事故的,对直接负责的主管人员和食品检验人员给予开除处分。”《检验检测机构资质认定管理办法》第四十五条第一款规定:“检验检测机构有下列情形之一的,资质认定部门应当撤销其资质认定证书:(一)未经检验检测或者以篡改数据、结果等方式,出具虚假检验检测数据、结果的;”三是检测结果失实的法律责任。例如《农产品质量安全法》第四十四条规定,“农产品质量安全检测机构出具检测结果不实,造成损害的,依法承担赔偿责任;造成重大损害的,并撤销其检测资格。”四是向消费者推荐产品的法律责任。例如 《食品安全法》第一百四十条第四款规定:“违反本法规定,食品药品监督管理等部门、食品检验机构、食品行业协会以广告或者其他形式向消费者推荐食品,消费者组织以收取费用或者其他牟取利益的方式向消费者推荐食品的,由有关主管部门没收违法所得,依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分。”五是违法收取检验费用的法律责任。例如《药品管理法》第九十六条规定:“药品监督管理部门或者其设置、确定的药品检验机构在药品监督检验中违法收取检验费用的,由政府有关部门责令退还,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。对违法收取检验费用情节严重的药品检验机构,撤销其检验资格。

综上所述,对检验检测机构及质量检验活动的管理规定散见于不同的法律法规之中,对检验工作和检验机构的监管没有形成统一的制度,国家没有将检验检测行业专业立法上升到法律、行政法规层面,本市也缺乏一部关于检验检测行业的全面、系统的地方性法规,检验检测管理工作的法律基础较为薄弱。

(二)国外实验室管理制度及有关法规情况

1、美国检验检测机构(实验室)管理情况

按照专业化分工,美国官方检验检测机构由卫生和人类服务部、农业部、商务部、环境保护署、运输部、消费品安全委员会等14个联邦主管部门负责管理。美国政府对200多种产品的检验活动实施分类监管。第一类是完全强制性检验。如对食品,药品,医疗器械,电视机和路灯辐射,陶瓷餐具和茶具的铅、镉限量,民用飞机和航空器材、船用设备的安全性和可靠性,危险品包装检验等都实行强制检验。第二类是部分实施强制检验。如国防部主管的《合格产品目录》列明的产品。第三类是为非强制性检验。这类产品由政府主管部门制定统一分级标准,在政府检测机构或其认可的检测机构内,由政府检验人员或经其培训发给执照的检验人员进行产品测试、检验等。

联邦检验检测机构依据机构法、授权法和各项专项法等法律进行管理。机构法规定机构的职能、组织、人数、实验室主任的职责等;一年一度的授权法决定各机构的经费、项目计划等;各专项法则针对不同行业的机构制定具体的管理规定。例如在医学实验室领域,美国联邦政府制定了专门针对医院临床实验室的《临床实验室改进法》,在实验室人员资格、质控标准、能力验证、证书报告以及进行现场评审诸方面作了严格规定,只有完全符合要求,并接受了政府发给的许可证后才能进行州际间收费的临床检验工作。

    2、欧洲检验检测机构(实验室)管理情况

欧盟作为欧洲发达国家的联合体,制定了完善的商品检验制度,欧盟各国又有其各自的检验制度和检验机构。在现行的商品检验制度框架下,欧盟为监控所有的技术法规和技术标准,建立了一个官方/私人机构的联合体系。官方机构负责制定法规、并按产品类别定义其标准及样品审查制度,私人或半官方机构负责制定技术标准,并执行大部分测试、检验和管理任务。

欧盟国家的官方检验机构,其组织形式与美国类似,也是按商品类型,由政府各部门分管,依据有关法律授权或政府认可实施检验和监督管理。如德国技术检验代理机构网(TUV)获得官方承认并主管市场的商品质量;英国标准协会(BSI)负责制定标准和实施检验、认证等工作;荷兰卫生部主管药品和食品,经济部主管电器和计量器具,农渔部主管水产品和农产品,环保部主管建材和化工品、危险品,运输部主管车辆和飞机,社会安全部主管核能的检验和监督管理,各部下设相应的检验机构,如卫生部下设食品检验局、肉品检验局,农渔部下设农产品检验局等。

德国经济技术部是实验室管理的主要部门,《德国联邦技术工作设备和消费品安全法案》明确规定了其主要职责和实验室管理的相关内容。第一,能够符合欧盟统一指令要求,为“从事评定是否符合基本安全要求的机构”和“能够颁发GS标志的、从事GS认证的机构”提供检测服务的检测实验室,才可以成为获得批准的机构(指定机构);第二,依据该法案,被指定的机构的“信息将由主管部门通过官方刊物对外发布”;第三,获得批准的机构(指定机构)必须符合该法案的要求,同时取得“基于配套标准基础上的以证明该机构能力的认可”,方可“被批准成为在特定产品和体系范围内的指定机构”;第四,获得批准的机构(指定机构)由“主管部门依据法定程序审核通过具备资质”;第五,“主管部门和相关部门的指定代表在其工作时间内,可以进入商业和生产区及检测实验室进行检查,要求其出示有关证书和相关文件”,被监督检查的实验室必须予以配合。

四、检验检测行业存在的瓶颈和问题

(一)检验检测行业发展的瓶颈

    “十二五”期间,本市检测机构和实验室的建设得到加强,建设了一批国家质检中心和国家级重点实验室,检测装备得到快速积累,检测能力得到了显著提升,检测技术基础也有了一定增强,检测队伍素质进一步提高。但是,与此同时也存在发展的瓶颈,主要反映在以下方面:

1、检验检测行业品牌建设有待加强

检验检测行业内90%的检测机构规模小、技术含量低、专业优势不明显,既难以对全市检验检测行业的发展形成有力的支撑,也不利于检验检测行业优势品牌的培育。据769家检测机构资源调查显示,本市技术检测行业2015年的收入为164.2亿元,仅占当年全市生产总值的1%左右。

    品牌建设上与国际知名品牌检测公司相比有较大差距。以沪上外资检测机构某公司为例:该公司作为检测行业享有盛誉的品牌公司,2015年业务收入(人民币)9亿多,相当于沪上400多家中小检测机构年收入总和;该公司服务范围覆盖农产品、矿产品、石化产品、工业品和消费品检验、鉴定、测试、贸易保障服务和国际认证服务,并逐步发展到环境、汽车、生命科学和节能减排等新兴领域,服务范围之广几乎涵盖了本市农口系统、医药系统、环保系统、食药监系统、质监系统的检测机构;该公司服务能力通过CNAS资质认定超过6000项,更是中小检测机构无法企及的。

检测行业品牌建设滞后,影响着检测行业专业化、规模化发展,已成为行业发展的瓶颈之一。

2、检测行业从业人员结构有待优化

本市技术检测行业目前中高级职称人员占全部从业人员28%,硕士、博士学位占从业人员12.66%,大多集中在大型综合性的检测机构。据调查,高学历高职称的技术人才从事专业技术研究的不足8%,大量的高学历人员在从事检验检测日常重复性的简单操作,一方面造成了人力资源的浪费,另一方面,高学历高学位人才脱离科研工作,在一定程度上制约了检测技术和检测方法的研究开发,致使大量检测机构可检项目少,检测方法落后,高端检验检测能力不足

本市从事检验检测工作的人员中,技能熟练的检测人员也相对较少,在一部分民营检测机构中,技能熟练检测人员尤其缺少。据上海华东计量检测事务所对实验室检测、校准人员的培训情况分析,近年来参加华东计量检测事务所组织的本市各类实验室检测、校准人员培训共计4486人次,其中参加实验室岗位基础知识培训的人次约占60%,参加实验室操作技术方法培训的人次占40%,参加国家质检行业中级工、高级工、技师等职业资格培训的仅200人。由于中小检测机构从业人员进入行业门槛较低,水平参差不齐,大多不具备职业资格,目前大量的检验检测工作人员仅停留在应知应会基础知识培训层面,从一个侧面反映了本市检验检测机构中检验人员专业技能有待提高。

总之,检验检测从业人员“两少”问题(即高端人才从事检测技术方法研究的人员较少和检验检测工作人员中技能熟练人员较少),已成为检验检测行业总体水平提升的短板。

    3、检验检测行业资源开发共享机制亟需创新

检测资源缺乏共享,检测市场准入门槛低,导致同类检测机构重复设置的现象普遍,以建设工程检测领域为例,本市建设工程检测市场业务量每年10亿元左右,除了2-3家有一定规模的检验检测机构占据了该检测市场50%的份额外,剩下50%的检测市场竟有120余家的小检验检测机构参与其中,重复投资、无序竞争给政府部门监管带来很大的困难。

受部门和行业条块分割局面的影响,投资主体分属不同部门,加之检验检测资源信息不畅,造成同一专业技术领域的检验检测机构之间互相攀比,盲目扩张,甚至不顾实际需要大量购置昂贵检测设备,如在食品检测领域,2015年前本市有食品检测资质的检验机构76家,49家由政府部门设置或授权;27家是企业性质(包括外企)的检验检测机构和高校实验室。近两年在加强食品安全监管大背景下,各系统、部门竞相购置价格昂贵的进口检测仪器,但设备利用率很低,据调查,市质监系统下属7家食品检验机构近几年添置了近40 台大型分析检测仪器设备,价值近百万元一台的气相色谱质普联用仪就配置了12台,其使用频次除市质检院食品检验所每天24小时开机外,不少机构的该仪器长期处于闲置状态,有的检测机构一年只开机几次,甚至一次。有的检测机构应用大型仪器检测某些参数时,因单次开机运行成本高,宁可自己设备闲置,也要委托大型检测机构去测试。市质检院食品检验所除了日常检测业务外,在开展高端项目检测和科研工作过程中,需要大型仪器设备提供技术支撑,为此,质检院每年都要耗费千万元以上资金购置大型仪器设备。

检验检测资源共享机制的缺乏,造成了检测行业内先进检测仪器设施“不足”与“过剩”并存,投资效益低下的后果。

(二)检验检测行业管理存在的问题

1、制度规定“旧、散、软”,违法行为时有发生

法律制度规定的“旧、散、软”现象体现在:一是法律制度陈旧,适应性不强。法律层面调整检验检测活动的主要法律《计量法》、《标准化法》都是八十年代制定的,计划经济的色彩比较浓厚,检验检测机构市场主体责任不明确,市场准入机制和市场失灵下的管控手段已明显不适应现今检验检测市场发展,市场对资源配置的决定性作用未得到充分发挥。二是法律规定散乱,系统性不够。16部法律和15部行政法规涉及到检验检测行为,但是体系并不完整,非常散乱。在市场准入方面存在着计量认证、资质认定、资格许可、资质等级、审查认可等多种表述,从而形成了政出多门、审批多样、监管重叠、重复评审的现状,抑制了检验检测机构的市场活力和创新动力。三是法律处罚力度薄弱,威慑性不足。如2014年上海市质监局查处了出具虚假检测报告的一家机构,撤销了相关资质,可一个月后这该公司又另注册一家公司申请资质,检测人员基本都还是原班人马。而目前对于已造成严重后果的检测机构和检验检测人员再次从事检测行业,准入上没有任何限制,可以重新申请计量认证。针对未获得计量认证出具数据的行为,按照《计量法实施细则》规定只能处以一千元以下罚款。这对于检测市场的健康发展极为不利。在2010年颁布的《食品检验机构资质认定管理办法》就考虑到这点,规定出具虚假报告的食品检验人员应予开除,同时10年内不得从事食品检验工作。但目前仅限于食品检验机构,对于数量众多的其他检测机构则没有约束。而在欧洲和美国等地区,对检测机构违法违规的处罚有针对性的严厉惩罚,如高额罚款、市场永久性禁入、企业破产和判刑入狱等等。

检验检测机构的不规范行为时有发生:一是部分检验检测机构诚信意识缺失,出具虚假报告,如在日常监管中发现过极个别机动车安全技术检验机构存在不检测就出报告的情况;二是检验检测机构不能持续符合条件、超范围经营、随意分包、暂停资质后依然经营,如外省某家珠宝检验公司超范围在认定外的地址开展检验,由于检验人员不符合要求,出具的报告使得珠宝级别下降了2个档次,造成消费者和商家产生很大的纠纷;三是检验检测机构未按照标准、技术规范进行检验检测,如2013年较有影响的节能灯辐射事件就是由检验检测机构未按标准进行检验引起社会恐慌。

2、行政审批不统一,市场竞争不充分

据初步统计,检验检测机构的资质资格共有47项审批项目,涉及质检、卫生、农业、交通、环保、公安、工信、安监、食药监、铁路、司法、水利、气象、民防、林业、建设、粮食、密码、国土、体育、民航等21个部门。政府部门多头审批,很多检验检测机构为进入不同行业必须要向各行业主管部门分别提出申请,花大量的时间和精力应付资质审核,有的综合性检测机构每个月都要接受一次考核。一个检验检测机构通常有2-3种资质证书,最多的有近20种各类资质证书。如某建筑工程质量检测单位为拿到不同行业的建筑质量工程检测业务,除了要通过计量认证外,还必须取得建设部门颁发的建设工程质量检测机构资质证书、交通部门颁发的公路水运工程试验检测机构等级证书、铁路部门颁发的铁路建设工程质量监督检测机构等多张资格证书。而这些考核的内容很多是相同或类似的,提高了检验检测机构经营成本,影响机构腾出更多的时间和精力致力于检测能力建设和提高检测服务水平。虽然近两年国家也加大了简政放权的力度,如2014年国务院发布《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》,取消了原来由工信部审批的无线电设备发射特性核准检测机构认定,将农作物种子质量检验机构资格认定下放至省级人民政府农业行政主管部门。但是,检验检测机构的审批项目还是太多太杂。

市场竞争不充分尤其反映在政府委托检验任务方面。2015年,上海市政府部门委托检验检测任务97855.3万元,获得政府委托任务的国有118家检验检测机构,占所有政府委托任务的87.85%。由于部门委托任务多由自己所设或者所授权的检验检测机构承担,部门垄断现象突出,并且政府委托任务具有风向标作用,企业后期更倾向于寻找具有政府设置或授权背景的机构开展检验检测服务。造成的结果是政府部门设置的检验检测机构具有依赖性,缺乏市场竞争力,同时减少了民营检验检测机构参与竞争的机会,不符合公平竞争的市场经济原则。

3机构重复建设,没有形成社会共治

由于长期受计划经济体制和投资关系影响,检验机构重复建设、重复设置的状况普遍。如本市事业性检验检测机构中,水质检测有65家机构,食品检测有44家机构。其它,如公共场所卫生、职业场所健康、土壤、大气、化妆品、农产品、肥料等检测项目在卫生、质监、环保、食药监、农委等部门所属的检测机构中普遍较多,有国家级的、省(市)级的、区县级的。各行业所属机构为保障本行业行政监管需求,消化系统内委托业务,各自开展检测能力建设,导致资源分散,综合利用效率偏低,投入产出比远远低于检验检测行业的平均水平。

同时,缺乏一个检验检测机构共同参与的行业协会,已有的行业协会没有积极承担行业自律、信息平台、人员培训方面的功能,检验检测机构之间没有通畅的沟通机制,检验检测行业发生突发事件或者公共危机,没有组织者领导者牵头应对。社会公众对于检验检测行业还不太了解,没有形成政府、机构、公众等各方共同参与的社会共治局面。

4、检验检测行业监管体系不完善,监管有效性欠缺

目前快速发展的检验检测机构中50人以下的机构占到了获证机构总数的70% ,20人以下的机构占到了机构总数的三分之一,这些小而散的机构自律意识不强,能力维持状况差,但所检测的项目又多涉及民生,如室内空气,职业卫生,环境检测,建设工程等,是市民反复投诉的聚焦点,所以需要加大对其的监管力度。目前,监管方面存在的问题主要有如下几个方面:

(1)目前的部分法律法规对监督管理的权限规定仅局限于省级政府,如《计量法实施细则》第七章第三十五条规定,“省级以上人民政府计量行政部门有权对计量认证合格的产品质量检验机构,按照本细则第三十三条规定的内容进行监督检查,……

(2)《检验检测机构资质认定管理办法》赋予了县级质量技术监督部门对检验检测机构的监督管理权,由于这是一部国家质检总局的部门规章,其它政府部门不能适用,监管体系不完善。

(3)很多扰乱检验检测市场和失信行为,没有纳入法律法规调整范围。如,对于检验检测机构发现有可能危害公共安全情况的报告义务、财政出资设立的检验检测机构不应拒绝提供检验检测服务、检验检测机构不得任意转分包、检验检测报告和原始记录强制保存追溯以及政府部门、委托人、报告使用人、网络交易平台提供者的行为规范等,都需要通过地方立法明确加以规定。

五、检验检测行业立法的必要性和可行性

(一)立法的必要性

目前检验检测法律法规繁乱庞杂,监管工作的法律基础较为薄弱,亟需在遵循国家相关法律法规规定的前提下,开展检验检测行业地方性法规制订工作,抓紧起草、发布《上海市检验检测条例》,使检验检测行业的规范和发展有法可依。

    1、推进和保障科技创新中心建设的必要

对标“中国制造2025”和上海建设科创中心的需求,本市检验检测行业仍然存在技术能级不高、创新能力不强、品牌意识匮乏、资源配置效率低下、发展环境不佳等短板。国务院印发的《上海系统推进全面创新改革试验 加快建设具有全球影响力的科技创新中心方案》(国发〔2016〕23号文)要求,“在质量技术基础领域,加强以标准、计量、检验检测、认证为主要内容的质量技术基础平台建设,……全力构建具有国际水准的支撑保障体系”。《中共上海市委、上海市人民政府关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》(沪委发〔2015〕7号)提出,“整合精简检验检测服务行政审批事项”、“重点支持和大力发展检验检测认证等专业科技服务和综合科技服务”,以及“加快推进第三方检验检测认证等机构改革”等任务举措。这些要求的落实,需要通过立法来设计具体制度,进一步简政放权,着力发展检验检测、产品认证等生产性服务业;完善标准、计量和检验检测技术基础支撑体系,加快建设社会资源共建共享的检验检测服务体系;释放检验检测机构市场活力,营造公平竞争的市场环境,发挥市场对资源配置的决定性作用。

2、固化自贸试验区制度改革成果的必要

上海自贸试验区成立以来,上海市质监局在自贸试验区开展了一系列检验检测领域的改革创新工作,推动检验检测“放、管、服”,尽最大可能降低制度性交易成本:

一是深化检验检测行政审批制度改革。实施资质认定告知承诺制,为每家机构节省近两个月审批时间;部门间开展联合评审,即相关部门联合开展针对检验检测机构的资质审核,在执行通用考核条件的同时关注特殊行业要求,为行政相对人有效减负。

二是探索检验检测监管制度创新。相关行政管理部门开展联合监管,共享监管专家资源和监管信息,形成监管合力;针对各行业检验检测机构开展分类监管,使有限的行政监管资源有的放矢,提高监管效率;运用大数据平台对检验检测行业实施信用监管,督促机构诚信经营。

三是放开检验检测服务市场。在监督抽查领域加大政府购买服务力度,运用招投标方式遴选承检机构;政府在履行职能过程中(如生产许可证发证检验、特种设备检验、进出口商品检定等)采信第三方检验检测结果,营造公平竞争环境。

上述改革措施和一些拟在自贸试验区内试行的的新举措、新政策有待地方性法规层面上的授权。

3、完善我市检验检测行业监管体系的必要

检验检测渗入在产品生产、商品销售、合同履行和国际贸易等多个领域,并涉及到行政监管、行政处罚、行政调解、司法鉴定和民事诉讼等。检验检测是一项技术性、专业性非常强的工作,依赖于一批具有一定专业技术水准的检验人员和管理人员。但是目前在准入要求方面门槛较低,设立条件和关键管理人员的从业要求规定较原则,致使检验检测市场鱼龙混杂,需要通过立法规范检验检测机构和检验人员行为,降低检验风险,明确检验机构和检验人员的主体责任。

国家和地方的法律法规中涉及检验检测机构监管条款的主要有《计量法》及其实施细则、《标准化法》、《产品质量法》、《食品安全法》及其实施条例、《认证认可条例》等。其中《计量法》只对检验检测机构计量方面的要求做出规定;《标准化法》和《产品质量法》主要针对产品质量监督检验机构;《食品安全法》主要针对食品检验机构。由于法律法规的滞后,对社会中介检验检测机构日常业务中的违法行为,行政处罚力度低,造成违法成本较低,特别是对检验检测机构扰乱市场的行为没有设定相应的法律责任,一些投诉举报问题屡纠屡犯。陕西省、浙江省、天津市都已先后发布实施了有关检验检测机构监管的地方性法规或政府规章。目前本市还没有专门的法规对检验检测机构进行调整,迫切需要通过立法来完善本市检验检测机构监管体系,真正将监管责任落实到位。

陕西省、浙江省和天津市都分别出台了管理检验检测机构的条例或规章,通过实地调研,我们了解到这些省市的立法对检验服务行为的规范起到了积极的作用,有力地促进了检验市场的健康有序发展。如浙江省规定,对于未按照有关标准、程序和技术方法从事检验服务活动的检测机构直接负责的主管人员和其他直接责任人员三年内不得从事检验服务活动,对于规范检验机构和检验人员的行为起到了积极的作用。而在上海遇到此类情况则无法对检验人员进行约束,检验人员不用承担任何责任。所以上海市应借鉴兄弟省市好的做法,在检验检测立法上有所突破。

4、加强检验检测机构能力建设的必要

    (1)行业发展需要纳入国民经济和社会发展总体规划

    上海的检验检测机构分布广、数量多、涉及面宽,由于各领域检测资源条块分割,技术门槛不一,重复投资建设,多头管理等弊端造成了行政成本的增加,甚至影响了检测结果的一致性。为解决这一问题,建议相关部门将机构建设规划纳入本市国民经济和社会发展总体规划。由市质量技监部门会同有关经济和社会管理部门统一规划,科学布局,根据经济发展的需要,充分利用现有检验资源,鼓励民间资本投资建设第三方检验检测中介服务机构,在对检验机构进行资质确认时,应避免不必要的重复评审、评价和考核,以体现统一立法和行业管理相结合的原则。

建立检验检测风险研判机制,积极推行检测行业保险制度,增强检测机构抗风险的能力,更好地履行检测机构的社会责任。

(2)鼓励建设检验检测品牌企业

目前国内检验检测市场比较分散,条块分割,缺乏统一的具有广泛知名度的品牌。建议政府相关部门尽快制定推进技术检测行业品牌建设规划和激励政策,明确培育对象、目标,帮助检测行业企业解决品牌发展中的难题,营造树立中国检测品牌乃至世界性品牌的良好的体制环境和政策环境。

    在品牌建设中,可借鉴国际先进检验检测机构的品牌塑造经验,加强对检验检测服务机构品牌发展的指导,一是加强专业领域检验检测服务的标识体系建设,加大面向需求终端的市场宣传力度,增强消费者对检验检测服务保障的认知度;二是提升检验检测机构的技术实力,确保检验检测机构为客户提供客观、准确、科学的检测结果;三是引导检验检测机构通过行业自律,树立良好的市场服务理念和信誉。建立检验检测行业品牌建设专项资金,积极推进上海优势检验检测机构的品牌化发展,通过加强社会对检验检测机构的信用监督,开展检验检测行业中的品牌评选活动,树立一批标杆企业,引导企业不断提高检验检测服务水平,提升持续发展能力。

(二)立法的可行性

1、检验检测行业分级管理为地方立法预留了空间

    检验检测机构资格准入采用的是分级管理的模式,即中央和地方对不同的检验检测机构实施分级审批的制度,在现行有效的47项检验检测行政审批事项中,大部分都以计量认证为前置审批。其中,国家级审批(颁证)事项有29项,国家和省级同时具有审批(颁证)权的有10项,其余8项属于上海的地方审批权。目前,国家质检总局通过新修订的《检验检测机构资质认定管理办法》已将质监部门实施的检验检测机构计量认证、资质认定以及审查认可合并统一为资质认定,极大方便了检验检测机构的市场准入。

    上海市质监局在认真梳理行政审批依据、充分调研沟通的基础上,与市各相关部门初步达成“审批主体不变、权限不变、程序优化、考核不重复,共管不统管”的联合审批原则,为将地方实施的8项检验检测机构审批进行优化、调整创造了条件。上海市质监局与市农委、市住建委等相关部门进行了充分的沟通协调,明确对相同或类似的准入要求不再重复考核,实施联合评审。这些改革实践都为在上海行政区域内解决检验检测行业准入领域多头评审、重复考核的困境打开了通道。

    2、自贸试验区改革成果奠定制度创新基础

    随着行政审批制度改革和上海自贸试验区建设的推进,上海市质监局采取了包括行政审批告知承诺制、放开检验检测市场等在内的一系列改革措施,在自贸试验区实施分类监管、信息监管,取得可复制、可推广的改革经验;上海部分领域行业协会的立法从法律层面上确立了行业协会的法律地位,为社会共治体系构建奠定了基础;上海地方非标方法的少量实践为采纳团体标准、企业标准,以及上海国有、事业单位检验检测机构市场化进程的加速,也为上海促进检验检测行业健康发展提供了抓手。

    3、中央有关文件精神为地方立法提供了政策环境

    根据十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》要求,应当整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构。2014年2月,国务院办公厅转发中编办、国家质检总局《关于整合检验检测认证机构的实施意见》(国办发〔2014〕8号),提出“完善资质认定,避免重复认定,科学设置审批”,为整合和科学设置检验检测资质认定制度指明了方向。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)提出“推进检验检测认证机构整合,有序放开检验检测认证市场,促进第三方检验检测认证机构发展”,明确了检验检测机构市场化的主体地位。这些文件对于科学设置机构审批,推进机构整合和放开市场提出了明确的规定,上海市检验检测条例应当吸收、落实这些文件精神,促进检验检测行业规范发展。

   结束语

围绕本市检验检测行业现状,课题组在信息采集和调研基础上提出的研究报告内容主要包括:检验检测重要性,检验检测行业现状及分析,检验检测行业已有法律规定,行业存在的瓶颈和问题,立法建议等。本报告中的检验检测资源信息与数据是在市质监局、市统计局等政府相关部门支持与帮助下,通过联合发文形式,共同开展上海市检验检测行业资源调查工作所形成的。目前,本市检验检测机构信息采集工作走上了程序化、法制化和常态化的道路,全市检验检测机构信息动态更新、维护机制正在形成。课题组广泛听取检验检测机构、人员及其服务对象的意见,在建设工程、环境监测、机动车安全检验和其它社会检测机构中进行了问卷调查,并召集检测行业协会各专业委员会代表进行了座谈。课题组还走访了国家认证认可监督管理委员会有关部门和领导,并赴天津市、陕西省就检验检测机构立法情况进行调研。本市制定检验检测条例的地方性法规项目已经市人大常委会正式立项,目前立法起草工作正在推进中。

 

 

编后语:本课题采用问卷调查、赴兄弟省市实地调研等实证研究方法,对本市检验检测的行业现状进行了梳理和评估,同时,对检验检测行业的现有法律制度、国外实验室管理制度以及目前本市在检验检测行业存在的瓶颈和问题等一一作了阐述和分析,最后提出了地方立法的必要性和可行性。课题成果为本市进一步开展检验检测行业发展政策研究提供了翔实的资料,也对目前正在开展的地方立法起草工作起到了一定的支撑和推动作用

 

课题组组长简介:

黄小路,男,现为上海市质量技术监督局党委书记、局长。

(责任编辑:陈素萍  核稿:陈书笋)