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《检验检测机构管理条例》立法研究 来源: 法制办 2017-02-05

《政府法制研究》2016年第8期(总第288期)

 

 

《检验检测机构管理条例》立法研究

 

《检验检测机构管理条例》所规范的对象是从事面向市场的检验检测活动、向社会出具具有证明作用的检验检测报告的主体。对于公益性质的国家实验室等检验检测机构,可以参照本条例的相关规定进行管理。

《条例》对全行业的检验检测机构设立提出基础性、普遍性要求,满足该审批条件的检验检测机构可以从事一般的检验检测服务。如果要从事其他行业有特殊要求的检验检测业务,必须满足其他法律法规要求的特殊性条件。这种模式可以称之为“资质认定+资格许可”的二次准入模式,即这种模式不改变法律法规设定的审批事项,只是要求所有的行业资格许可都必须以认证认可部门作出的资质认定为前置许可条件。

从我国目前政府职能转变及行政审批制度改革的情况来看,推动市场有序竞争,推进分级管理,逐步实现多元化共治格局,将成为今后一段时间内检验检测机构监管方式改革的大方向。

 

 

 

《政府法制研究》

 

2016年第8期(总第288期)

 

 

编委会主任:刘  平

编委:陈素萍  陈书笋  王松林  王天品  赵如松  史莉莉

刘  莹 

地址:普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编:200021

电话:(021)63840988×1923

传真:(021)63869128

印刷:上海华教印务有限公司

印刷日期:2016年8月31日

 


《检验检测机构管理条例》立法研究[1]

课题组组长:刘平

课题组副组长:马昆

课题组成员:常江  张成  蔡小国  赵如松  王欣  刘莹  刘惠锋

王松林  李倩  王天品  陈书笋

 

     检验检测是服务经济、社会发展的国家质量基础,也是现代服务业的重要组成部分,其贯穿于社会经济活动从研发到生产直至消费领域的全过程。据国家质检总局统计,至2014年检验检测行业涉及了包括产品质量监督、环境保护、交通运输、医药卫生、农林、工业信息、国防军工在内的几乎所有国民经济行业,其从业机构的综合能力与检验水平,从业人员的综合素质与职业操守,对于加强质量安全、促进产业发展、维护消费者权益、保护环境和社会公共安全等具有重要作用,对国民经济的发展和人民群众的生命安全产生了巨大影响,已经成为我国质量基础设施的重要组成部分。然而,随着我国检验检测高技术服务业的快速发展,对检验检测市场主体---检验检测机构的管理,已经明显不适应当前的改革和发展。一方面,检验检测行业准入门槛名目较多,涉及47个审批项目,20多个行政管理部门;与检验检测行业监管有关的法律规定多而分散,涉及32件法律、43件行政法规,大量规范性文件,缺乏统一规范;另一方面,由于原有法律法规的滞后,在检验检测机构管理和检验检测活动的诚信建设、市场准入、主体责任、运行规范、监管体系等方面存在立法的空白。所有这些都已无法满足当前经济和产业发展、人民群众消费权益保护和城市安全运行等需求,亟需制定一部专门的行政法规,对其进行管理,提升检验检测技术能力和管理水平,规范检验检测活动,促进检验检测行业发展,发挥检验检测作为高技术服务业、生产性服务业、科技服务业在经济和社会发展中的作用。

习近平总书记也明确提出,“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议。”国家认监委党委和领导班子,正是在党中央十八大四中全会强化“依法治国”的方针指引下,审时度势的提出了我国《检验检测机构管理条例》(以下简称《条例》)加快步伐科学立法的总体要求,以适应当前我国检验检测领域重大改革对立法的迫切需要。本课题的目的就是通过研究和起草《检验检测机构管理条例》,解决目前检验检测机构管理实践中出现的,检验检测管理法规“多、散、乱、弱”、检验检测机构“资质认定”、“资格许可”内涵外延不统一、不清晰,实施主体众多、重复评价、重复许可、重复管理等各类问题,确保检验检测机构的有效管理、检验检测人员职业素质和能力的提高,以及检验检测市场的健康发展。

一、研究的基本内容和研究方法

(一)研究的主要内容

本课题研究的主要目标是就《条例》立法中涉及的六大主要问题进行研究,同时兼顾六大问题之间的关联性,从而形成一个完整的立法建议。涉及的问题包括:

1、《检验检测机构管理条例》的调整范围,以解决《条例》管什么的问题。

2、《检验检测机构管理条例》与现有法律法规的关系,以解决《条例》与现行法律法规的协调问题。

3、检验检测机构管理体制与对象,以解决《条例》谁负责管理,管理谁的问题。

4、检验检测机构监管方式,以解决怎么管的问题。

5、检验检测机构资质认定和国家各类资格许可类行政许可的关系,以解决检验检测机构的市场准入问题。

6、国外检验检测机构管理的法律法规,以提供立法借鉴。

(二)研究的主要方法

课题组在研究过程之中,采用了多种研究方法,主要包括:文献研究法、比较分析法、座谈调研法。

1、文献研究法。课题组阅读了大量的有关“检验检测机构管理”方面的文献资料和研究成果,并进行了归纳比较,在掌握检验检测基本知识和理论的基础上,结合法学理论,对检验检测机构管理所涉及的各项内容和主要问题进行了研究。

2、比较分析法。收集现行有效的与检验检测机构管理有关的法律、行政法规、部门规章以及各省市地方性法规,并对这些法律规范作比较分析研究。同时分析比较了国外有关检验检测管理的理论和制度,并对先进、可行的管理制度加以了借鉴。

3、座谈调研法。课题组召开了检验检测机构、相关行业协会和有关行政机关等参加的座谈会,了解目前检验检测机构、检验检测活动以及检验检测行业现状,听取他们对检验检测机构管理方面的意见和建议,并将有益的意见和建议纳入了本研究报告。

(三)研究的技术路线图

二、关于适用范围的问题

《条例》的适用范围,基本划定了《条例》的内涵与外延,对《条例》各条款有很强的指引作用。而《条例》适用范围的确立,综合考量了检验检测行业的历史发展脉络、实际发展状况以及未来发展趋势。

(一) 检验检测领域的几种立法模式

从目前通行的立法模式看,主要有三种模式:

1、以行为(活动)为主要调整对象。比如《计量法》就规定,在中华人民共和国境内,建立计量基准器具、计量标准器具,进行计量检定,制造、修理、销售、使用计量器具,必须遵守本法。《产品质量法》则规定,在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动,必须遵守本法。也是以活动作为其调整对象。

2、以主体为主要调整对象。《检验检测机构资质认定管理办法》(总局令第163号)第二条,对检验检测机构做出了明确的规定,即“指依法成立,依据相关标准或者技术规范,利用仪器设备、环境设施等技术条件和专业技能,对产品或者法律法规规定的特定对象进行检验检测的专业技术组织。” 而该办法规定的是,省级以上质量技术监督部门,依据有关法律法规和标准、技术规范,对检验检测机构的基本条件和技术能力,是否符合法定要求实施的评价许可。也就是说,该办法的调整对象主要是检验检测机构。

3、以特定事物的管理制度(物)为主要调整对象。比如,《进口汽车检验管理办法》调整对象是转关到内地的汽车。《进出口玩具检验监督管理办法》适用的是,列入必须实施检验的进出口商品目录的进出口玩具,以及法律、行政法规规定必须经检验检疫机构检验的进出口玩具。

因为检验检测领域的立法层级较多,立法层级的高低与管理对象的种类呈现出一定程度的相关性。即基本法多以行为为调整对象,而行政法规和部门规章则更为具体,特别是部门规章,不是聚焦主体就是聚焦管理对象。《条例》确立的也是将主体(检验检测机构)、行为、人员都纳入其适用范围的综合性管理立法模式,但适用范围的中心是主体,资质管理、人员管理、从业规范等,都围绕着主体展开。

(二)以主体(检验检测机构)为中心的立法模式

以主体为中心的管理方式,是对目前管理现状的确认。检验检测机构从原来由政府主办,到改革后政企分开成为独立的市场主体,对检验检测机构的管理理念一直是管住主体、强化责任,直到目前资质认定仍是管理的核心。通过对主体的资质认定,在准入环节设置门槛。主体取得相应资质后,即取得了自主的用工权和自由的从事检验检测活动的权利,使主体有相应的行为和责任能力,能对其出具的检验检测报告承担责任。受专业管理的限制,还有相当一部分检验检测机构不仅接受认证认可管理部门的统一管理,还接受其归口管理的行政主管部门的业务管理,使得各专业领域的法律、行政法规数量众多。因此,《条例》将调整对象聚焦在检验检测机构,并提出相对统一的准入式管理,在此基础上,对主体的从业规范和禁止行为做出明确规定。

目前,市场具备检验检测能力的主体很多,是否都需要纳入《条例》的适用范围呢?

课题组认为,应当将向社会出具具有证明作用的数据或者结果作为取得主体资格的必要条件。目前市场上的检验检测机构主要有以下几种:

一是面向市场接受委托人委托进行检验检测,出具具有证明作用的检测报告、能独立承担责任的机构,即我们通常意义上的检验检测机构。这类机构数量众多,服务于相对专业的领域,以检验检测服务收费为主要收入来源,属于经营性市场主体。

二是国家实验室,即根据国家重大战略需求,在新兴前沿交叉领域和具有我国特色和优势的领域,依托国家科研院所和研究型大学,建设的实验室。国家实验室一般由国家财政资金支持,是为了完成国家战略任务,其设立目的单一明确,主要任务不是接受社会委托开展检验检测业务。

三是高校、科研机构内部的实验室,属于高校科研设施的一部分,不具备独立的主体资格。但如果高校的科研经费不足以支持实验室的开办,或是未来实验室的业务能力日益增强,业务量不断扩张,不排除未来有转为企业的可能性。

四是隶属于其他政府部门的检验检测事业单位,主要从事一些市场无法提供的专业检测业务。

五是企业内部的检验检测机构,主要从事企业内部的产品质量控制,没有独立的主体资格。 

关于哪些机构可以纳入条例调整的范畴,关于公益性与非公益性之争,一直是立法中的焦点问题。但是一来公益性与非公益性很难划定;二来从动态的角度看,界定为公益的机构,如果就一律规定不可以从事面向市场的检验检测业务,也会产生管得过死的弊端。毕竟,市场是动态发展的,与其纠结于对主体的性质的界定,不如在立法上给定一定条件,让企业自己根据其行为进行选择和判断。因此,课题组建议,只要从事面向市场的检验检测活动、向社会出具具有证明作用的检验检测报告,该主体就应当具备《条例》所要求具备的准入条件,需要通过相关主管部门的资质认定。对于公益性质的国家实验室等检验检测机构,可以参照本条例的相关规定进行管理。

(三)军工产品的检验检测不纳入《条例》适用范围

这里也存例外,即军工产品的检验检测活动。这一例外是因为军工产品存在高保密性的特征,且军工产品原则上不进入民用领域,宜由特别法进行调整,因此建议不纳入《条例》的适用范围。

三、关于《条例》与法律、其他行政法规的关系问题

据统计,我国涉及检验检测机构管理的相关法律32件、行政法规43件、地方性法规400余件,还有大量的部门规章、地方规章和行政规范性文件。总体来看,法律法规相对庞杂,缺乏一部涉及检验检测机构监督管理的全面系统、综合性、专门性的法律规范。

制订《条例》需要协调处理好三个方面的法律关系:一是与上位法的关系,即与相关法律的关系;二是与同等位阶法的关系,即与相关行政法规、国务院相关文件的关系;三是与下位法的关系,即与部门规章、部门规范性文件和地方性法规、地方规章及地方各层级行政规范性文件的关系。在这三个关系中,第三种关系比较明确,下位法要依据和服从上位法,除全国人大常委会授权地方改革等少数情形以外,都要按照国务院新制订的《条例》进行清理,予以修改或者废止。本报告主要讨论前面两种情形。

(一)与法律的关系

按照《中华人民共和国立法法》的规定,《条例》作为行政法规,应当依据法律作出相应的规定。但是并不能因为现有的管理体制和机制,已经有了法律的相关规定,就认为现有的做法都有法律为依据,《条例》就不宜再涉及、不能再作规定。制定《条例》,仍要严格依据现有法律条文的规定,对其原义进行合理解释,具体问题具体分析。在本《条例》中,检验检测机构的资质管理是关键问题,下面仅以此为例,作依据方面的分析。

我国有关检验检验机构的法律,主要包括《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国计量法》,以及《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国特种设备安全法》等32部法律。其中,前三部法主要涉及质量监督部门对检验检测机构作为主体的产生[2]实施许可的规定。

1989年实施的《中华人民共和国标准化法》第十九条规定,县级以上政府标准化行政主管部门,可以根据需要设置检验机构,或者授权其他单位的检验机构,对产品是否符合标准进行检验。法律、行政法规对检验机构另有规定的,依照法律、行政法规的规定执行。该法已经进入修订程序,2016年3月该法征求意见稿第三十五条规定,县级以上人民政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门可以根据工作需要,委托检验检测机构对产品是否符合标准进行检验检测。检验检测机构应当具备基本检验检测条件和技术能力,具备法定资质。

2009年修正的《中华人民共和国计量法》第二十二条规定,为社会提供公证数据的产品质量检验机构,必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。

2009年修正的《中华人民共和国产品质量法》第十九条的规定, 产品质量检验机构必须具备相应的检测条件和能力,经省级以上人民政府产品质量监督部门或者其授权的部门考核合格后,方可承担产品质量检验工作。法律、行政法规对产品质量检验机构另有规定的,依照有关法律、行政法规的规定执行。

从上述三部法律来看,制定《条例》对于检验检测机构作出规定具有法律依据,为实施性的条例规范。标准化行政主管部门是对检验检测机构实施管理的部门,主要就检验检测机构的基本行为能力提出要求,并且实施主体产生方面的资格资质类许可(目前业内称为资质认证)。而其他相关部门或者其他专项管理领域有关检验检测机构的规制管理(目前业内称为资格许可),无论称其为资质认定还是资格许可,其依据的可靠性需要进一步辨析,要分析法律规定的具体内容,所针对的是检验检测机构主体产生时的基本行为能力要求,还是特殊行为能力要求。

目前来看,可以分为两种情况:

一是直接规定了该行业检验检测机构的主体产生条件。如,2009年公布实施的《中华人民共和国食品安全法》第五十七条规定,食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后,方可从事食品检验活动。但是,法律另有规定的除外。食品检验机构的资质认定条件和检验规范,由国务院卫生行政部门规定。本法施行前经国务院有关主管部门批准设立或者经依法认定的食品检验机构,可以依照本法继续从事食品检验活动。

二是规定的重点是该行业检验检测主体所应当具备的行为能力,并未直接规定该主体产生条件。2002年实施的《中华人民共和国进出口商品检验法》第三条规定,商检机构和经国家商检部门许可的检验机构,依法对进出口商品实施检验。第九条规定,法律、行政法规规定由其他检验机构实施检验的进出口商品或者检验项目,依照有关法律、行政法规的规定办理。

另如,2013年通过并实施的《中华人民共和国特种设备安全法》第二十条第一款规定,锅炉、气瓶、氧舱、客运索道、大型游乐设施的设计文件,应当经负责特种设备安全监督管理的部门核准的检验机构鉴定,方可用于制造。

课题组认为,无论是第一类还是第二类情况,都应当严格按照法律规定的要求予以实施,都要通过《条例》的规定予以具体落实。只是对于第二类情况中“商检部门许可”、“特种设备鉴管部门核准”等,重点在于落实检验检测机构的行业性特殊行为能力。因此,即便现有做法看起来有法律依据,《条例》仍可以就资质管理等制度作出新的安排,通过改变许可方式、压缩许可环节达到改革的目的,这种改变并没有违反法律的相关规定。

(二)与相关行政法规的关系

这里主要涉及《条例》作为新制定的“一般法”与原有相关行政法规“特别法”的关系。按照法理,特别法优于一般法、新法优于旧法。这一原则,在《中华人民共和国立法法》第九十二条,有具体体现:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”

所谓特别法优于一般法是指,对于同一位阶的一般法(适用于所有主体均并对一般事项均有效的法律、行政法规)和特别法(适用于特别的法律关系主体、特别时间、特别地区的法律、行政法规)在对同一问题都有规定的情形下,特别法优先一般法适用。新法优于旧法,更容易理解。

问题在于,就检验检测机构来说,新的《条例》作为一般性规定与同为行政法规的特殊性规定之间,如果产生冲突将如何处理。

就此问题,《中华人民共和国立法法》第九十四条第二款明确,行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院裁决。

在司法适用中,根据最高院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定,出现上述情况,按如下方式解决:“新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的,适用旧的特别规定;新的一般规定废止旧的特别规定的,适用新的一般规定。不能确定新的一般规定是否允许旧的规定继续适用的,人民法院应当中止行政案件的审理,属于法律的,逐级上报最高人民法院送请全国人民代表大会常务委员会裁决;属于行政法规的,逐级上报最高人民法院送请国务院裁决;属于地方性法规的,由高级人民法院送请制定机关裁决。

因此,如果《条例》中没有明确与其他行政法规相关规定的关系时,在其生效以后,一旦出现适用问题,可以通过上述程序提交国务院裁决。

但我们在《条例》制定过程中,可以通过条文直接予以表述,明确其与其他行政法规和国务院相关文件相关规定的关系,以避免上述如何适用法律的问题。在具体表述上,可以参考相关法律条文的规定。

课题组认为,《条例》可以根据不同要求有以下三种具体的表述方式:

一是如果对检验检测机构的规定调整有时间要求的,可以参考行政处罚法的相关规定。1996年《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条,“本法自1996年10月1日起施行。本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”

二是如果需要明确清理要求,可以参考行政许可法。2003年《中华人民共和国行政许可法》第八十三条,“本法自2004年7月1日起施行。本法施行前有关行政许可的规定,制定机关应当依照本法规定予以清理;不符合本法规定的,自本法施行之日起停止执行。”

三是如果只是按照立法常规处理的,可以参考行政复议法的相关表述。行政复议法规定公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的,申请复议的期限是六十日,在此以前出台的涉及行政管理的法律多数规定,申请复议的期限大多是十五日,有的规定五日,还有规定七日的。为了便于理解和操作,解决不同法律对复议期限有不同规定的问题,行政复议法第四十二条明确,“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法不一致的,以本法的规定为准。”

课题组认为,第三种规定对于本《条例》的制定,更具有参考意义。《条例》中,可以表述为“本条例施行前公布的行政法规有关检验检测机构的规定与本条例不一致的,以本条例的规定为准。”

四、关于资质认定与资格许可的关系问题

《计量法》第二十一条规定,“为社会提供公证数据的产品质量检验机构,必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。”《认证认可条例》第十六条规定,“向社会出具具有证明作用的数据和结果的检查机构、实验室,应当具备有关法律、行政法规规定的基本条件和能力,并依法经认定后,方可从事相应活动,认定结果由国务院认证认可监督管理部门公布。”据此,所有向社会提供公正数据的检验检测机构都应当经过资质认定,由国务院或者省级认证认可行政部门在人员、设备设施、检测方法、检测环境等方面对检验检测机构的技术能力进行认定。

实践中,设立检验检测机构除了依据《计量法》和《认证认可条例》需要取得认证认可部门颁发的资质认定证书以外,还面临着国家各类法律法规设定的资格许可。据国家认监委统计,我国法律、行政法规设定的检验检测机构市场准入类行政审批共计47项,其中列入国务院行政许可目录的29项,未列入法律、行政法规的18项。从行业分布来看,涉及质检总局、卫计委、环保部、住建部、农业部、交通部、工信部、公安部、司法部、科技部、水利部、国土资源部、教育部、食药监总局、安监总局、林业局、体育总局、粮食局、民航局、气象局、密码局、烟草专卖局、国防科工委等二十多个部门。从准入模式来看,包括审批、指定、确定、登记、认可、认定等多种模式。由于检验检测机构涉及的行业众多,调整其行为规范的法律法规众多,导致各种检验检测机构的市场准入模式边界不清、较难区分,重复评审、重复评价、重复许可、重复管理的问题较为严重,难以形成统一的市场准入模式以及有效的市场监管格局。

从制度设计的角度,检验检测机构资质认定和国家各类资格许可的关系可以概括为四种模式:

(一)统一实行检验检测机构资质认定,取消其他所有资格许可的模式

    鉴于目前检验检测机构市场准入错综复杂,机构面临着重复评审、多头管理的情况,由《条例》对各个行业的检验检测机构准入设定统一的基础性要求,机构要开展检验检测业务只需要一次性通过资质认定,获得国务院和省级认证认可行政部门颁发的资质认定证书,无需再取得各个条线主管部门的特殊许可。这种模式对于市场主体而言,无疑是门槛最低、许可负累最少的。但是在我国目前的法律框架下,这种模式面临较大的法律障碍。我国与检验检测机构管理相关的法律包括《计量法》、《产品质量法》、《标准化法》、《食品安全法》、《进出口商品检验法》、《特种设备安全法》等32部,其中大部分都对各个行业检验检测机构的设立条件以法律形式提出了要求。从制度层级上说,《条例》是行政法规,无法废止、改变法律设定的行政许可事项。因此,统一检验检测机构资质认定,取消其他所有资格许可的模式在我国目前的法律框架下,无法实现。

(二)资质认定(前置许可)+资格许可二次准入模式

借鉴自贸试验区“证照分离”的行政审批改革模式,由国家认监委对检验检测机构实行统一的普遍性管理,所有向社会出具有证明作用的数据和结果的检验检测机构都必须满足普遍性要求A,取得国务院和省级认证认可行政部门颁发的资质认定证书。如果机构从事的检验检测行业有特殊许可要求的,还需要满足特殊性条件B,取得各条线行业主管部门要求的资格许可证书。资质认定+资格许可的二次准入模式对于检验检测机构来说,并没有减少申请行政许可的负累,但是这种准入模式在一定程度上统一了检验检测机构的资质管理,由国务院和省级认证认可行政部门对检验检测行业进行统一的资质审批,有利于加强行业监管,规范市场行为,避免各部门多龙治水导致的监管缺失。

(三)一口受理、内部审批、统一发证的“多证合一”准入模式

 “多证合一”准入模式改变了原行业主管部门各自受理、申请人分别提交设立申请的情况,为申请人提供了极大便利。这种模式下,认证认可部门一口受理检验检测机构的多项资质许可申请,与其他条线的行业主管部门通过内部审批的方式,对检验检测机构是否满足各行业的法定审批条件进行评价。认证认可部门在收齐各个行业主管部门的许可结果后,统一告知申请人,并核发一张加载了业务经营范围的资质认定证书。具体许可程序设计如下:

1、一口受理:检验检测机构同时申请多项资质,只需要向一个部门(认证认可部门)提交所有材料即可。认证认可部门一口受理申请人提交的材料并进行形式审查,对材料齐全并且符合法定形式的申请作出受理决定;对申请材料不齐全或者不符合法定要求的,一次性告知申请人。

2、内部审批:认证认可部门作出受理决定后,将收到的申请材料按照申请事项分别转交给各个条线的行业主管部门。各部门在收到申请材料后,按照法定程序组建评审组并且在规定时间内完成资质审核,审核结束后将许可结果报送给认证认可部门汇总。

3、统一发证:认证认可部门在收齐各个条线的行业主管部门作出的许可信息后,统一答复申请人,核发一张加载着业务经营范围的资质认定证书。各行业主管部门作出的许可决定通过该资质认定证书的业务经营范围予以体现。

“多证合一”准入模式与资质认定+资格许可的二次准入模式从本质上说是相同的,并没有减少审批项目,亦没有改变审批实质。但是极大的优化了审批流程,简化了审批程序,为申请人提供了便利。

(四)根据法律优于行政法规、新法优于旧法原则,统一行政法规层级的设立许可模式

从设立审批的上位法依据层级高低来看,法律规定的检验检测机构的准入许可继续保留、实施,国务院行政法规无权对国家法律设立的审批进行调整。从设立审批的先后顺序来看,本法设立的检验检测机构资质认定优于其他行政法规规定的准入许可,因此在行政法规层面,其他国务院行政法规设立的检验检测机构设立许可一概被取代,统一由国家认监委实行CMA资质认定。这种统一行政法规层面的市场准入模式,在一定程度上简化了行政审批,减轻了企业负担,但是涉及到的行政法规众多,协调难度较大。

我们认为,第三种“多证合一”准入模式是最理想的。从行政相对人的角度来看,如果一个检验检测机构同时申请多个资质,只需要提交一次申请即可,涉及到的各个审批事项转变成各个行业主管部门的内部审批流转进行,极大的便利了检验检测机构,同时亦符合我国的行政审批改革方向。但是,从立法的可行性来看,这种由认证认可部门统一受理、统一发证的模式可能受到其他行业主管部门的较大阻力,需要进一步听取各行业主管部门的意见。

从立法的协调难易程度来看,第二种资质认定+资格许可的二次准入模式较为符合当前实际。这种模式下,不改变法律法规设定的审批事项,只是要求所有的行业资格许可都必须以认证认可部门作出的资质认定为前置许可条件。《条例》对全行业的检验检测机构设立提出基础性、普遍性要求,满足该审批条件的检验检测机构可以从事一般的检验检测服务。如果要从事其他行业有特殊要求的检验检测业务,必须满足其他法律法规要求的特殊性条件。这种模式下,《条例》与其他法律、行政法规的冲突较小,并未改变审批实质。同时,认证认可部门可以获得对全行业检验检测机构的普遍管理权,有利于加强对行业的监督管理、规范市场行为。

五、关于管理体制的问题

《条例》中与管理体制有关的主要是两个方面的内容:一是管理主体;二是管理对象。

(一)管理主体

管理主体的问题主要是解决由谁来对检验检测机构实行行政管理的问题。我国现行的管理体制所遵从的是条线管理的原则,即由各部门作为主管机关分别管理本领域的检验检测机构。这种由各部门分别主管检验检测机构的状况客观上阻碍了检验检测行业的整体发展。随着国务院《机构改革和职能转变方案》的出台,检验检测机构已经开始逐步与行政部门脱钩,并纳入到国家统一的资质认定管理制度之下。

为实现行政管理最优化,推动整个检验检测行业健康发展的目标,并为未来统一实行检验检测行业的认证认可制度做铺垫,我国应当对现行的检验检测管理体制作出必要的梳理与调整,统一规范检验检测机构的管理主体。为此,课题组在坚持“统一管理与行业管理相结合”的原则的基础上,在起草《条例》的过程中,就管理主体作出了以下三个层面的规定:

一是将国务院认证认可监督管理部门设定为检验检测机构的主管部门,对检验检测机构实行统一管理、监督和综合协调;

二是明确国务院相关行政部门按照各自法定职责,负责本行业检验检测机构及其活动的监督管理。

三是县级以上地方人民政府相关行政部门按照各自法定职责,负责所辖区域内检验检测机构及其活动的监督管理。

(二)管理对象

《条例》的管理对象主要有二:一是检验检测机构及其相关从业规范;二是检验检测人员及其相关行为规范。

关于检验检测机构的管理,主要涉及三个方面的问题:一是被管理机构的种类问题;二是被管理机构的行为问题;三是管理的机制问题。

1.被管理机构的种类问题。被管理机构的种类问题其实质是《条例》的适用范围问题。课题组在《条例》草案中明确将适用范围划定为:“只要从事面向市场的检验检测活动、向社会出具具有证明作用的检验检测报告,该主体就应当具备《条例》所要求具备的准入条件,需要通过相关主管部门的评价与认可。”其原因在关于适用范围的问题中已经详细说明,在此不再赘述。

2被管理机构的行为问题。该问题涉及的主要是检验检测机构的哪些行为应当被纳入管理的范围。考虑到《条例》行政法规的性质和检验检测领域没有直接上位法的客观现状,课题组认为,《条例》所涉及的检验检测机构的行为应当取其广义的范围,即,既包括与机构设立、变更、终止相关的各项内容,也包括机构的日常从业规范。

在机构设立、变更、终止领域,检验检测机构与一般企业所不同的主要涉及两个方面的管理:一是市场准入领域许可的获得;二是许可证的相关管理问题。其中,市场准入领域的许可主要涉及资质认定和行业管理中的资格许可,因此可以采用资质认定前置,资格许可后置,同时采信资格许可相关结果的方式予以妥善解决。许可证的相关管理主要涉及复查、扩项,以及证照的日常管理工作。其中,复查主要是相关行政机关的管理工作,针对目前该领域多头管理所造成的问题,可以尝试通过联合执法或者综合执法予以解决;扩项主要涉及检验检测机构检验检测能力的提升,其实质是检验检测机构获取新的检验检测资格,可以通过基于采信资质认定的行业资格许可来予以解决;证照的日常管理主要涉及资质认定证书和标志的转让、出租、出借、伪造、变造、冒用、租借,以及失效、撤销、注销的资质认定证书和标志的使用问题。这些内容可以通过禁止性规定予以规范。

检验检测机构从业规范是指取得资质认定的检验检测机构应当遵守的从业要求,其主要涉及的内容有:

一是检验检测机构开展检验检测活动所应当遵循的基本原则和规范。主要包括依法开展、客观独立、公平公正、诚实守信、恪守职业操守、承担社会责任等方面,以及独立开展检验检测工作,独立出具检验检测报告,确保检验检测数据、结果的真实、客观、准确等操作规范。

二是检验检测机构应当建立与完善内控控制与风险防范机制。主要包括下列内容:一是工作规范。检验检测机构可以通过《质量手册》、《程序文件》以及《作业指导书》等编制本机构的工作要求,并在实际工作中遵照执行;通过利用“自我声明”的方式,向社会公开遵守从业规范的承诺申明,接受社会公众对其监督;二是能力保障。检验检测机构应当定期审查和完善内部管理体制,建立和完善有效的风险内控机制,保证其基本条件和技术能力能够持续符合资质认定条件和要求,审慎开展项目变更、项目复查、扩项等活动,确保管理体系有效运行;三是样品管理。检验检测机构应当按照法定标准、技术规范以及资质认定评审准则规定的要求,对其检验检测的样品进行统一化保存与管理;四是档案体系。检验检测机构应当建立与完善与检验检测活动相关的档案管理体系,对检验检测原始记录和报告归档留存,并确保相关资料的可追溯性不少于6年;五是操作规范。检验检测机构应当在资质认定证书规定的检验检测能力范围内,依据相关标准或者技术规范规定的程序和要求,出具检验检测数据、结果;在数据、结果报告中应当注明检验检测依据,并使用符合资质认定基本规范、评审准则的用语进行表述;检验检测机构应当在其检验检测报告上加盖检验检测专用章,并标注资质认定标志。考虑到这部分内容相对比较微观,不宜在行政法规的层面做出过于具体的规定,因此,《条例》草案中仅对其中的个别内容作了原则性规定,比如报告标注、保密、诚信建设、自我声明等。

三是检验检测机构的市场活动应当遵循的基本规则。主要包括三个方面的内容:一是检验检测机构采取总分包形式开展检验检测活动的,应当在取得委托人书面同意的前提下,按照资质认定评审准则的规定,分包给依法取得资质认定并有能力完成分包项目的检验检测机构,并在检验检测报告中标注分包情况;二是检验检测机构的保密义务,即检验检测机构应当对其在检验检测活动中所知悉的国家秘密、商业秘密和技术秘密负有保密义务,并制定实施相应的保密措施;三是检验检测机构的报告义务,即检验检测机构应当对其在检验检测活动中发现的,对公共安全、公共健康等构成严重威胁的情况及时向有关部门报告。

四是检验检测机构从业的一些禁止性规定,主要包括下列内容,分别是:(1)不得伪造检验检测数据和结果;(2)未取得资质认定或者资质暂停期间,不得向社会出具具有证明作用的检验检测数据和结果;(3)不得接受可能对其公正性产生影响的资助;(4)不得以监销、监制等方式参与其检验检测产品的生产、经营活动;(5)不得以广告或者其他形式向社会推荐其检验检测的产品。最后,鉴于立法无法穷尽所有的可能,因此专门设置了一个兜底条款,即不得从事其他影响检验检测公正性的活动。

3.管理的机制问题。检验检测机构的管理机制主要涉及政府、行业协会、企业、社会在检验检测机构管理方面的职责分工,将在监管方式专节中进行集中论述。

关于检验检测人员的管理,主要涉及两个方面的问题:一是检验检测人员的资格管理;二是检验检测人员的从业规范。

(1)检验检测人员的资格管理。目前除特种行业的检验检测人员尚需通过资格考核之外,检验检测人员的资格管理都是下放给企业实行自我管理的。然而,《行政许可法》规定,凡是“提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”应当设立行政许可。此类许可的主要特点有:一是从事的行业或者职业是为公众直接提供服务的;二是直接关系公共利益;三是从业者要具备国家统一规定的特殊信誉、特殊条件或者特殊技能;四是资格资质的授予是通过考试、考核方式确认;五是资格资质与相对人的身份相联系,不能转让、不能继承。

考虑到检验检测行业是一个为公众提供直接服务的行业;从面上讲,其所涉及到的内容是与公共利益、公众健康、公共安全直接相关的;而与其他行业从业人员不同的是,检验检测行业的从业人员所代表的是国家公信力,因此该类资格认定不仅不应该削弱或取消,反而应当作为行政许可予以保留。接下来的问题是这类许可的实施对象应当是谁?通常情况下,这类资格管理的主体可以有三种:一为政府;二为行业协会;三为企业自身。政府管理的好处在于可以实施统一化管理,且有助于检验检测人员职业素质的提升,但缺点是通过考核的检验检测人员不能适应不同行业检验检测活动的特殊要求;行业协会管理的好处在于检验检测人员的职业技能能够适应特定行业检验检测活动的需要,但缺点也比较明显,即行业协会的职能有限,不能组织实施行政许可,且有些行业也没有统一化的行业协会可以承担起相关职责;企业管理的好处在于其所聘用的检验检测人员能够适应本企业的检验检测活动所需,但是缺点在于检验检测机构的差异非常大,对检验检测人员的职业能力要求差异也非常大,况且检验检测行业人员流动性强,企业也不愿意投入大量的精力培训检验检测人员,大多只是本着“拿来主义”的思想,致使该领域从业人员的专业素质长期得不到有效提升,这是严重不利于检验检测行业发展的。因此,单由企业进行管理是不合适的。

为此,课题组在条例中采取了“国家定标准、协会搞培训、确认,企业负责管理”的模式,具体如下:

一是国务院认证认可监督管理部门应当根据社会发展的需要和检验检测行业发展的情况,制定并颁布检验检测行业从业人员专业技术能力要求、从业规范、考核标准。国务院其他相关行政部门可以制定并颁布本行业检验检测人员的特殊专业技术能力要求和考核标准。

二是检验检测行业协会负责组织开展本行业检验检测从业人员的相关专业技术能力培训、考核、确认工作。未建立行业协会的,由检验检测机构根据国务院认证认可监督管理部门和国务院其他相关行政部门颁布的标准,开展从业人员相关专业技术能力培训、考核、确认工作。

三是检验检测机构应当建立本单位聘用的检验检测人员专业技术能力的内部培训和管理制度。

(2)检验检测人员的从业规范。检验检测人员的从业规范主要涉及下列内容:

一是检验检测人员的基本从业规范,即检验检测人员有责任“按照检验检测标准、检验检测规范,独立从事检验检测活动,恪守职业道德,保证出具的具有证明效力的检验数据和结果客观、准确、真实。”

二是禁止性规定,主要有:(1)未经专业技术能力培训、考核、确认的检验检测人员不得从事检验检测活动; (2)从事检验检测活动的人员,不得同时在两个以上检验检测机构执业,即检验检测机构应当对其人员具有全部的使用权,避免某些检验机构为了达到资质认定要求(或其他目的)而临时聘用人员来充数,形成虚假的检测能力;(3)检验检测人员不得出具虚假检验检测数据和结果。

三是义务性规定,即检验检测人员应当对其在检验检测活动中所知悉的国家秘密、商业秘密和技术秘密负有保密义务。根据《保密法》的规定,国家秘密是关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。根据《反不正当竞争法》的规定,商业秘密是指不为公众所知悉,能为权利人带来经济利益,具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。检验检测人员应当履行必要的保密义务。

四是人员管理的信息化建设。课题组将人员管理的信息化建设的任务赋予了相关行业协会,主要涉及以下内容:1)检验检测行业协会应当在其官方网站上公布检验检测人员名录和相关信息;2)中国认证认可协会应当建立统一的检验检测人员信息平台,向社会公布检验检测人员名录和相关信息。

六、关于监管方式的问题

(一)监管方式改革的必要性

目前,我国各类检验检测机构共有3万多家,其中国有及国有控股机构16732家,占机构总量53.76%;集体控股893家,占机构总量2.87%;私营11611家,占机构总量37.3%;港澳台及外商投资187家,占机构总量0.6%;其他1699家,占机构总量5.46%。这些检验检测机构作为政府管理职能的延伸,一直以来也由政府承担着对它们的监管责任。这种设立与监管同时集中于一身的管理模式,在角色定位方面存在的先天冲突,以及因部门利益等因素而形成的“多龙治水”格局,不但造成目前实际上的监管主体缺位,降低了公共服务监管的效率,还因监管的实际效果不佳而直接影响到检验检测行业的健康发展。随着我国社会主义市场经济体制的确立,以及检验检测市场国际化的发展趋势,改变现行监管方式,从而推动我国检验检测机构更加科学合理地定位与发展,已经势在必行。

(二)监管方式改革的方向

从我国目前政府职能转变及行政审批制度改革的情况来看,推动市场有序竞争,推进分级管理,逐步实现多元化共治格局,将成为今后一段时间内检验检测机构监管方式改革的大方向。

所谓分级管理,是指对第三方中介性质的检验检测机构根据诚信档案、检验检测专业领域风险程度、检验检测机构自我声明、认可机构认可、监督检查、举报投诉等情况,对取得资质认定和资格许可的检验检测机构实施分级监管。对于信用等级、专业技术水平较高的检验检测机构,政府可以减少监管频次,给这些检验检测机构更多的自主权;而对于信用等级、专业技术水平较低的检验检测机构,增加监管频次,引导这些检验检测机构不断提高信用等级和技术水平,适应市场竞争。

所谓多元化共治格局,是指在检验检测机构作为市场主体按照市场化机制进行自我管理的前提下,逐步形成由行业协会、政府以及社会力量共同推动、引导、扶持、规范检验检测机构在市场竞争中有序发展的格局。

(三)多元化共治主体的监管方式

1.检验检测机构重在提高自我管理能力。有效率的检验检测服务供给应是多元化的,从而在竞争中实现均衡发展。国务院办公厅《关于加快发展高技术服务业的指导意见》、《关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》及《关于整合检验检测认证机构的实施意见》都明确要求:发展检验检测市场,整合检验检测机构,提高检验检测能力和效率的需要,从而满足消费者的多样化需求,给消费者更多的自主选择权利。

在竞争中实现均衡发展的检验检测机构,主要是指由相关投资方出资设立的属于第三方中介性质的检测机构,以及摘掉“红顶中介”帽子的检验检测机构。这些机构作为市场主体按照市场化原则,必须提高自我管理的能力,以不断适应和提高市场竞争力。检验检测机构加强自我管理,具体包括:

一是提高竞争意识、服务意识和诚信意识。由于我国目前的检验检测机构多数为“红顶中介”,对业务主管部门的依赖性比较强,这三个方面的意识相对都比较差。在当前情况下,这些检验检测机构要在市场竞争中立足、生存、发展,必须要培养和提高这三个意识。

二是制定企业内部管理及检验检测操作标准、技术规范的要求和程序,以及相应的培训、考核制度。检测资料准确可靠、报告科学公正,是检验检测机构的立身之本。因此,从制度层面保障检验检测人员能力与水平的提高,消除人为不公正因素,是保证出具数据和结果的准确、客观、真实的重要途径。

三是关注并跟踪国际及欧美等发达国家检测标准的修订、更新,并向业务部门提供标准的最新版本。在检验检测市场国际化趋势日益明朗的情况下,我国的检验检测机构只有具备国际化的视野,跟上国际化发展的要求,才能够保证检验检测的质量控制能够符合国际标准的要求。

四是参与国际市场竞争。参与国际市场竞争的重要途径是争取更多国家权威机构的认证认可。发达国家的检验检测机构,比如:美国FCC、A2LA,德国EU、TUV,英国UKAS,加拿大SCC等检测机构的检测报告在世界绝大多数国家得到承认,从而为业务不断拓展打下了基础。

五是定期向社会公布年度报告,接受公众监督。

2.行业协会重在发挥自律作用。在我国,行业协会虽然属于社会组织,但是在许多领域中,行业协会在相当长的时间里充当了“二政府”的角色。按照党的十八届三中全会提出的建设法治社会及充分发挥社会组织作用的要求,行业协会需要回归社会组织自治、自律的属性。因此,检验检测行业协会,作为检验检测领域的自律性组织,在政府职能转变及行政审批制度改革的过程中,除检验检测市场机制能够自行调节的事项之外,需要通过行业自律来承担部分原本由政府履行的管理职能,解决部分原本由政府解决的问题。具体包括:

一是从规范行业发展的角度,依法制定行业行为规范和自律规范、制定行业相关服务标准,发布示范性服务合同;对违反行业自律规范的会员按照协会章程规定,采取相应的惩戒性行业自律措施。

二是从推动全社会诚信体系建设的角度,搭建本行业信用信息和诚信信息管理平台,为检验检测技术能力管理、现场评审设计、标准管理、人员管理、信用记录管理等各方面提供数据支撑。在大数据的基础上进行统计分析,推动业内资源合理配置,及时公开信息,方便社会公众监督;开展行业诚信体系建设,建立从业机构和人员信息采集、考核和公示等管理制度,建立诚信档案,披露诚信记录,公布诚信报告等。

三是从规范与提高业内专业技术水平的角度,组织开展本行业检验检测从业人员的相关专业技术能力培训、考核、确认等工作,组织开展检验检测技术研究、检验检测能力比对,判断检验检测机构是否具有从事检验检测活动的能力

3.政府重在制定标准及完善事中事后监管方式。在推进检验检测市场化的过程中,政府在监管上需要确立的定位是退后一步,即能够由市场机制自行调节解决的问题由市场自行调节解决,能够通过行业自律解决的问题,将相关职能转移给行业协会,而政府主要是从宏观的角度,管住“底线”。具体包括:

一是管资质。检验检测是服务经济社会发展的国家质量基础,对于加强质量安全、促进产业发展、维护消费者权益、保护环境和社会公共安全等具有重要作用。因此,对直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全等领域的检验检测机构的资质,政府需要把好入门关。即需要强制管制的涉及国民安全的行业,可由相关主管部门以通告的形式公布哪些机构可以作为从业机构(例如特种设备,机动车安全检查等行政许可),而对于其他检验检测机构,可以充分引入市场竞争机制,将其发展交由市场机制进行调节,由市场竞争来淘汰那些竞争力较弱、不具备相应能力的检验检测机构。

二是定标准。在市场机制发挥决定作用的情况下,政府不再直接对检验检测机构的经营管理进行直接指导,而是通过相关产品技术标准法规的制定和颁布,来规范和引导检测机构。包括:通过立法明确需要资质认定的检验检机构范围、制定检验检测机构通用的资质认定条件和特殊要求等。比如:检验检测机构的管理体系、组织结构、人员、设备、技术能力等方面均应具备的条件与要求。在标准的制定上,应当力求符合相关国际准则和通用要求,方便国内检验检测机构参与国际市场的竞争。

三是完善事中事后监管方式。在行政审批环节弱化行政监督职能是为了顺应市场机制的要求,但是,检验检测结果的正确性和可靠性还必须得到保证。因此,对于政府来说,证后监管的力度不能立即弱化,还需要通过一定的监管方式来引导不成熟的检验检测机构逐步适应和熟悉市场规则。事中事后监管方式的完善包括:完善第三方评价制度。通过结合第三方评价结果、行业协会的诚信记录、信息统计等情况,确定并及时调整属于第三方中介性质的检验检测机构的等级,从而实施分级监管。对技术服务能力强、诚信状况良好的检测机构,充分利用市场机制的调节作用,减轻不必要监管给这类检验检测机构可能造成的负担,并给予资金支持,委托这类机构抽样监督检测其他机构;对于在技术服务能力、诚信状况等方面存在这样或那样问题的检测机构,增加监督检查频次,加大惩罚力度,从而逐步引导第三方检测机构按照国家标准运行并对外提供检测服务。定期和不定期监督检查制度。结合行业协会的能力验证及对比,确定检验检测机构质量体系运行的有效性、检验检测工作质量的客观性和真实性,审查检验检测机构年度报告,减少检查频次。公布并及时更新检验检测机构名录和相关信息,包括检验检测机构名称、地址、法定代表人法定代表、资质认定时间、检验检测业务范围、检验检测机构相关处罚信息等。完善惩罚机制。通过启用行业协会的业内信息及信用信息平台,完善对检验检测机构的惩罚机制和体系,比如:建立黑名单制度等,以形成约束力,达到警示效果。

4、社会力量监督重在畅通渠道。吸引社会力量广泛参与到对检测质量、诚信状况的监督之中,需要畅通监督渠道,具体包括:

一是畅通复检申请途径。政府、行业协会应当制定并公开复检的程序和要求,畅通相关方对检验检测数据和结果提出异议的途径,并及时对复检申请进行调查处理。

二是完善举报制度,在相关立法中明确:任何单位和个人对检验检测机构及其检验检测人员的违法行为,有权向相关主管部门举报,保障举报人的权益。

三是完善对传统媒体及互联网监督言论的处理机制,妥善处理社会舆论监督。

七、关于域外检验检测制度的研究

(一)国外检验检测机构的类型

国外的检测检测机构从主体的角度进行划分,基本可以分为两种类型:政府公共检验检测机构和第三方检验检测机构。

1.政府公共检验检测机构。政府公共检验检测机构主要开展公共检验检测服务,涵盖获得法定资质的检验、测试、检定、校准等技术评价活动。政府公共检验检测作为一种技术支撑,已深入融合到经济社会发展的各个领域,成为政府提供公共服务的重要内容之一。除产品质量检验、基础计量测试之外,很多领域都存在着公共检验检测,如PM2.5空气质量检测就是在既定标准下的一种公益性检验检测,又如医院中基础病理医学化验实际上也是一种公益性检验检测。

从政府公共检验检测机构开展服务的性质看,该类服务主要是从“市场不能做什么”出发、为弥补市场不足而设定。由于纯公共产品属性的公共检验检测服务的正外部性不够,如缺乏外部激励或奖励,往往造成外部供给不足。由政府出资,加强公共检验检测服务的供给,能够有效消除产品供需双方质量信息不对称,避免出现逆向选择或道德风险。

国外政府公共检测机构开展公共检验检测服务也存在一些问题和不足,主要体现在:一是因难以了解公众的真实偏好和市场需求,造成提供的公共检验检测服务过剩或不足;二是在许多领域形成垄断供给,使得服务水平和效率低下;三是政府财力无法弥补公共检验检测服务日益上升的生产成本;四是受部门偏好等因素影响,易产生资源配置低效、不公以及寻租设租的现象。

2.第三方检验检测机构。第三方检验检测机构通常是指除政府公共检验检测机构、企业内部检验检测机构之外的专业检验检测机构。具体又分为非盈利第三方检验检测机构和市场化第三方检验检测机构。前者以非盈利性为特点,以非政府志愿组织为主要形式,主要执行政府部门和市场所不能完成,或不能有效完成的检验检测职能。后者主要以市场化运作为主要特点,主要在竞争性或排他性较强(公共性较弱)的检验检测服务领域开展活动,同时也可以接受政府委托,代理一部分公共性的公共检验检测服务。

(二)国外对检验检测机构的监管模式

国外对检验检测机构进行监管的模式分为两种,一种是统一监管模式,即由某一个部门负责国内的检验检测监管事务。另一种是分散监管模式,即不同的检验检测活动由不同部门分别负责。

其中,多数国家采取统一监管模式。例如,英国成立了商业、创新与技术部(BIS),直接领导英国的标准化基础设施建设项目,作为唯一监管机构,对产品标准化与安全事务负责。英国通过颁布完备的法令,使商业、创新与技术部从具体监管者的角色转移开,直接专注于对行政流程的管理,并赋予它从更高的层面管理整个产品检验检测的职能。德国检验检测的主管部门是德国联邦经济技术部,其对检验检测机构的日常监管主要通过设在各地的分支机构实施。该部与国家质检部门有良好的合作关系,双方成立了标准化合作小组,与国家认监委也有良好的合作交流关系,就有关产品安全与国家质检部门签署了合作备忘录。美国的各类产品标准由美国国家标准和技术研究所(NIST)统一管理,并由其直接协调美国各部门进行有关检验检测的活动。

部分国家采取分散监管的模式,例如,荷兰分别由不同的政府部门履行对检验检测机构的管理职责,相关职责主要集中在健康福利部、农业部等。

(三)国外对检验检测机构的分类监管

欧美等市场经济发达国家在检验检测机构的监管方面,普遍严格按市场经济运行和发展需求,对检验检测机构进行科学定位和重点监管。在检验检测机构的定位上,基本上能够实现政府行为和市场行为的有效分离。对政府检验检测机构和第三方检验检测机构进行分类监管,对涉及公益、安全和风险度高的产品由政府检验检测机构提供检测服务,对其它产品的检验检测放开,主要采取市场化方式,由第三方检验检测机构根据市场经济发展要求,从事委托检验检验工作。

1.建立政府检验检测机构,由其执行法定检验检验任务是目前国际上的普遍做法。政府检验检测机构的主要任务是进行法定检验检测和公正检验检测,在进行法定检验检测和公正检验检测任务的基础上,可以接受委托,对市场化检验检测结果予以监督管理和抽样检查,其运行完全由相关政府主管部门予以全额支持,人员管理参照政府公务人员。

政府检验检测机构不同于其他社会中介检验检测机构,其功能主要有两个方面:一是,重点突出公益、公共安全、公众健康,部分还涉及到国家重点支持发展主导产业和高新技术产品的检验检测。公益和公共安全检验检测全部由政府财政投入。二是,对第三方检验检测机构出具的检验检测报告进行验证,对第三方检验检测机构的准入进行技术把关,为政府监管第三方检验检测机构提供技术服务。

2.对市场化第三方检验检测机构主要加强规范、引导和扶持。市场化第三方检验检测机构充分根据市场需求,由相关投资方出资设立,市场主导资源的有效配置,紧密贴近区域经济社会发展服务,积极参与市场竞争。政府一般不对其经营管理进行直接指导,仅开展相关产品技术标准法规的制定和颁布,并逐步引导市场化第三方检验检测机构按照国家标准进行运行和对外提供检验检测服务,对技术服务能力强、诚信状况良好的检验检测机构给予资金支持,开展政府委托抽样监督检测。

(四)国外对检验检测机构人员的监管

从目前情况来看,国际上并没有一部专门针对检验检测机构管理的法律,相关文件也比较少。而且国外对检验检测机构的管理主要是在行政程序方面,对检验检测机构人员的管理基本上由检验检测机构自身进行,政府不设专门机构予以监管。国际上对于实验室的认可准则大都以ISO/IEC 17025:2005《检测和校准实验室能力的通用要求》为准,而该《通用要求》规定了实验室对实验室人员进行管理的一系列内容,主要包括:实验室应确保相关实验室人员的能力,根据要求对特定人员进行资格确认;实验室应制定实验室人员的培训计划等;实验室应对相关的实验室人员进行监督;实验室应对相关实验室人员的职责、能力要求等进行描述;实验室应保留对实验室人员的授权、能力、专业资格等记录。从《通用要求》的规定可见,对实验室人员的管理基本上是实验室自身的职责。

(五)对检验检测机构认可的规定

国外对检验检测机构的认可活动,维持了高度自愿的特点,但是多数国家都设立了独立的部门进行认可活动的协调管理。同时,由于认可活动的起源与最终目的都强调国际协同性,各国对检验检测机构认可的实际要求均遵循的是ISO/IEC 17025标准。

欧盟对检验检测机构的认可活动进行相关规定的文件主要是“认可与产品市场的市场监管的要求”(Regulation EC (No) 765/2008)。这份文件第一次为认可服务提供了覆盖全欧洲的法律框架。相关的条款规定认可政策,以支持自愿的检验检测以及强制性的检验检测。最主要的是,它要求每个成员国建立一个独立的国家认可机构,来执行在这份规制中所定义的认可。同时,这份文件也对市场监管做了一定的说明。

英国商业、创新与技术部(BIS)对认可的态度是:推荐合格评定机构接受国家认可机构的认可;推荐英国的商业从业者,政府与当地机构从经过了国家认可机构认可的合格评定机构,寻求合格评定服务。可见,BIS仅在口头上要求相关业者寻求更有保障的检验检测机构提供服务,并建议检验检测机构寻求认可。而没有通过其他手段来加强管理检验检测机构自身的资质与水平条件。

德国联邦经济技术部负有对认可活动监督的职责,负责相关的立法工作,对认可机构进行规范,保证其每项活动的中立性。同时德国规定,从事欧盟统一指令规定的检验检测活动的机构,必须通过认可,由德国联邦经济技术部公布其资质信息,方可开展相关的检验检测活动,政府直接采信认可结果。检验检测机构人员的能力由机构自身予以保证,无须由专门机构进行注册或者确认。此外,德国根据欧盟相关指令将德国多家认可机构进行了重组,于2009年年底成立了统一的德国认可机构(DAKKS),性质为公益性组织,德国认可机构由德国经济技术部授权开展认可活动。该机构主要对校准、检测、医学实验室和检查机构以及产品、管理体系认证机构开展认可工作,与德国政府主管部门合作密切。建立了有效的对检验检测机构认可的监督机制,通常对检验检测机构进行巡回检查,周期为5年,在此周期内,每个检验检测机构至少被进行三次监督检查;但是,对大型检验检测机构或者从事高风险检测活动的检验检测机构,则每年进行一次监督检查。

(六)行业协会在检验检测活动中的作用和职能

作为企业利益的“代表”,跨部门、跨地区、跨所有制的行业协会,如何在日益多元化和社会化的检验检测活动中发挥作用呢?研究国外的行业协会可以从中得到有益的启发。在这里,课题组主要对美国国家标准协会(ANSI)的职能、作用进行简要介绍。

美国国家标准协会(ANSI)是由不同的私营和公营部门组织支持的非营利会员组织,是美国私营部门自愿标准化系统的管理者。ANSI现有工业学、协会等团体会员约200个,公司(企业)会员约1400个。其经费来源于会费和标准资料销售收入,无政府基金。领导机构是由主席、副主席及50名高级业务代表组成的董事会,行使领导权。董事会闭会期间,由执行委员会行使职权,执行委员会下设标准评审委员会。ANSI是国际合格评定论坛(IAF)、国际标准化组织(ISO)的美国官方代表,并通过美国国家委员会,作为国际电工委员会(TEC)的美国官方代表。

ANSI虽然是非赢利性质的民间标准化团体,但它实际上已成为国家标准化中心,各界标准化活动都围绕着它进行。通过它,使政府有关系统和民间系统相互配合,起到了联邦政府和民间标准化系统之间的桥梁作用。立法机关经常需要中立的信息来源以了解有关标准和判断如何进入适当的开发者角色。政府机关在他们的工作中也会直接或问接地使用标准,包括在规章和法律中,以及在采购和内部的运作方面。同时,ANSI和它的成员会对立法者制定扩展计划,促进政府机关对私人部门标准团体的理解以及为立法机关提供证言。

经联邦政府授权,ANSI的主要职能是:协调并指导国内各机构、团体的标准化活动;审核批准美国国家标准;代表美国参加国际标准化活动;提供标准信息咨询服务;与政府机构进行合作;不直接从事产品认证工作,而是制定认可政策和认可计划,对产品认证机构、质量体系认证机构、实验室和评审人员进行认可,对质量体系认证和人员资格认可;同时,建立申诉机制和管理办法,及时处理所有的申诉案例。

 

 

 

编后语:课题组在掌握目前检验检测机构、检验检测活动以及检验检测行业现状等具体实践情况的基础上,运用文献研究、比较分析和座谈调研等研究方法,《检验检测机构管理条例》的调整范围、与现有法律法规的关系、检验检测机构管理体制与对象、监管方式、资质认定及其与国家各类资格许可类行政许可的关系、国外检验检测机构管理规定等六大主要问题进行了一一阐述和研究,并在此基础上形成了完整的立法建议。该课题研究对于正在进行中的检验检测立法工作具有重要的支撑作用,对于检验检测行业的未来发展具有积极的推动作用。

 

 

课题组组长简介:

刘平,男,现为上海市人民政府法制办公室副主任,上海市行政法制研究所所长。

(责任编辑:陈书笋   核稿:史莉莉)

 



[1] 本课题是国家认监委于2016年委托上海市行政法制研究所研究的课题。

[2] 主体的产生,无论是事业单位法人、民办非企业法人还是企业法人,从严格意义讲,当然以经法人登记为主体产生的标准。这里强调的是,在法人登记时应当具备实施基本检验检测的条件和技术能力。